财政体制改革背景、确立、成效与不足分析

改革开放之初，我国宏观经济面临较大的困难，财政体制改革成为推动经济发展的 重要突破口，财政包干体制和“利改税”相继落地。

1.改革开放前的财政体制和经济形势

从建国初期到改革开放之前，我国财政管理体制处于探索阶段。 1950 年，政务院发布《关于统一国家财政经济工作的决定》，实行统收统支的财政管 理体制，即地方税收统一上缴中央，再由中央根据预定计划，将资金划拨到地方。在此 制度下，地方政府更多的是行使会计和出纳的职能。1951 年，政务院发布《关于划分中 央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》，初步建立了“划分收支、分级管理”的财政 管理体制。1954 年，政务院进一步明确中央与地方的财政收入分配机制，实行分类分成 办法，将国家预算收入划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三大类。

为了进一步调动地方的主动性，1957年国务院发布《关于改进财政管理体制的规定》， 这次改革是中央首次大幅度对地方政府下放财权，其中有三大亮点：一、原有地方企业 收入、地方事业收入、七种原已划给地方的税收及地方其他零星收入，全部划归地方； 二、分成的计算方法和分成比例三年不变；三、地方预算在执行过程中，收入超过支出， 地方可以自行安排使用。1958 年，分成的计算方法和分成比例改为五年不变，地方财权 进一步增强。然而由于 50 年代末中央财政收入明显减少，央地财政关系出现失衡，中央 再次收回了部分财权，将分成办法改为一年一变。在 60-70 年代，央地财政关系又根据 经济形势经历了多次调整，但在地方财政分配方面基本上沿用“总额分成、一年一变”的 框架。

综合上述，从建国初期到改革开放之前，我国政府结合宏观经济的实际情况多次调 整财政管理体制。在此过程中，央地财权的分配在集权、放权与收权之间交替往复，这 表明国家在持续探寻央地财政关系的最佳平衡点。总体而言，我国财政体制在改革开放 之前经历了由统一管理向分级管理过渡的重要阶段，特别是对财政分权的尝试为改革开 放后的进一步改革奠定了基础。

改革开放前夕，我国宏观经济面临较大困难。1970-1976 年间全国 GDP 增速出现趋 势性下滑，其中 1976 年 GDP 现价同比下降 1.67%。在此背景下，我国的财政运行也面 临较大的压力，1974 年至 l976 年，全国公共财政连续三年出现赤字，其中 1976 年财政 赤字达 29.62 亿元，为 1961 年以来最高水平。由于财政收支失衡，中央采取了各类临时 性措施来维持财政运转，因此财政体制在 70 年代前期和中期多次变动，这使得地方政府 发展经济的积极性受到较大的抑制。

另一方面，虽然改革开放前我国已实行分级管理的财政体制，但“统一领导”仍然是 财政预算管理的总基调。60-70 年代，中央一度收回财权以集中力量统筹经济工作，但这 也使得中央财政支出规模明显扩大。在 1962 年至 1974 年之间，中央财政支出占全国财 政支出的比重长期保持在 50%以上；此外，中央财政赤字规模在整个 70 年代均处于较高 水平。这表明，在侧重“统一领导”的财政体制下，由于中央统筹了全国各地区和各部门 的大部分支出，使得中央财政赤字压力过大，也对财政运行的效率形成拖累。

总体而言，在“统一领导、分级管理”的指导思想下，地方政府缺乏增收节支的积极 性，而中央也面临较大的赤字压力，叠加 60-70 年代国内外政治经济形势的影响，宏观 经济和财政运行均面临较大困难。在此背景下，中央亟需激发地方积极性和移转中央财 政赤字压力，进一步下放财权的必要性凸显。

2.财政包干制度的确立和“利改税”两步走

1978 年 12 月，中央召开十一届三中全会，会议作出了实行改革开放的新决策，提出 了对过分集中的经济管理体制着手改革的要求。根据会议部署，“放权让利”成为经济改 革的主基调，而财政体制则是改革开放初期的重要突破口。

（一）财政包干体制的构建

“财政包干”意指各地方政府按特定比例上缴收入后剩余资金归地方包干使用，本质 上是财政收支权力的下放，地方政府自负盈亏。自财政包干体制实行以来，我国财政管 理体制主要经历了四轮调整，具体包干形式梳理如下： （1）1980 年，国务院确立了“划分收支、分级包干”的财政管理体制，地方政府按 包干基数的一定比例计算需上缴中央的收入，即地方政府按固定金额与中央分成。 （2）1982 年，包干办法改为按固定比例总额分成，这意味着地方政府与中央分成额 度的计算方法由固定金额改为随收入而变化。 （3）1985 年，为了配合“利改税”改革，财政管理体制改为“划分税种、核定收支、 分级包干”，根据税种划分中央和地方的固定收入，地方将超出支出的收入定额上解中央。 （4）1988 年，包干办法调整为六种形式：“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分 成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”以及“定额补助”，包干办法的形式视各 地区的实际情况而异。

从支出端来看，1980 年实行的“划分收支、分级包干”财政管理体制初步确立了按照 隶属关系划分央地财政支出的框架，中央的支出范围主要涵盖国家安全、外交、中央级 各类事业等领域，而地方则主要负责地方级各类事业的支出。此后，具体支出项目根据 经济环境的变化而有所调整，但央地事权划分的整体框架一直沿用至分税制改革后。

从收入端来看，在“利改税”改革之前，央地的固定收入根据行政隶属关系划分，如 中央所属企业和地方所属企业的收入分别划归中央财政与地方财政。为配合“利改税”改 革，1985年后央地收入调整为根据税种划分，中央和地方分别享有特定税种的固定收入， 并共享产品税、营业税、增值税等收入。

从包干办法来看，在 1980 年确立的“划分收支、分级包干”的财政管理体制下，地方 政府需上缴中央的收入按包干基数的一定比例计算确定，即地方政府的收入按固定金额 上缴；1982 年后，地方政府上缴中央额度的计算方法由包干基数的固定比例改为收入总 额的固定比例，即上缴额度由固定金额改为根据收入情况而变化。在 1985 年确立的“划 分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制下，凡地方固定收入大于地方支出的，定 额上解中央；1988 年，包干办法调整为六种形式：“收入递增包干”、“总额分成”、“总额 分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”以及“定额补助”，包干办法的形式视各 地区的实际情况而异。 包干办法的变化轨迹反映，在财政包干体制下，央地分成的形式经历了多次调整， 除 1982 年中央通过改变分成额度的计算办法进行了适当的集中化外，包干办法整体上趋 于宽松，特别是 1988 年根据各地区经济运行情况实行不同的包干办法，放权让利的力度 进一步加大。

总体而言，“财政包干”旨在通过放权来调动地方发展经济和征收税费的积极性，以 此提高财政收入能力；同时，中央也希望藉由地方政府与企业自负盈亏来缓解中央赤字 压力。因此，中央在本轮改革中大幅向地方让利，以期央地双方都能够随着经济发展和 税收增长而获益，这构成了包干制度的基本逻辑。

（二）“利改税”改革的演进

“利改税”意指把国营企业上缴利润改为缴纳税金，税后利润归企业自由支配。“利改 税”改革的本质是优化政企关系，逐步实现“政企分开”，增强企业的独立性。具体来看， “利改税”改革经历了两个重要阶段。

（1）第一步改革：1983 年 4 月，国务院发出通知，批转财政部《关于全国利改税工 作会议报告》和《关于国营企业利改税试行办法》。通知明确：凡有盈利的国营大中型企 业(包括金融保险组织)，均根据实现的利润，按 55%的税率交纳所得税。企业交纳所得税 后的利润，一部分上交国家，一部分按照国家核定的留利水平留给企业。“利改税”的第 一步主要是初步划清在计划经济时代税收和利润不分的情况，但由于企业在纳税后仍需 上交部分利润，因此第一步改革并未完全改变税利并存的格局。

（2）第二步改革：1984 年 9 月，国务院批转财政部《关于国营企业推行利改税第二 步改革的报告》和《国营企业第二步利改税试行办法》，并发布《中华人民共和国产品税 条例（草案）》，国营企业第二步“利改税”启动。第二步改革的基本指导思想是以税的形 式规定国家与企业的分配关系，较好地解决企业吃国家“大锅饭”的问题。从具体部署来 看，第二步“利改税”根据企业的经营性质对税种进行了细化，不同类型的企业适用于不 同税种，同时改进了第一步利改税改革对所得税和调节税的设置。

体而言，“利改税”改革的核心目的是推动“政企分开”，通过增强企业的独立性来 刺激企业扩大经营。第一步“利改税”主要针对盈利的中大型国营企业，第二步“利改税” 则适用于所有企业。随着税种的进一步细化以及对企业留利处理办法的优化，企业的财 权得到显著扩大。通过“利改税”，我国初步构建了适应市场经济的税收体系。

3.财政包干体制和“利改税”的成效与不足

（一）“财政包干”和“利改税”的改革成果

财政包干体制和“利改税”改革实行后，我国国民经济和财政收入的增速均明显提升。 1978年至1993年，我国GDP 由678.7亿元增长至35673.23亿元，年均复合增速达16.35%； 全国公共财政收入由 1132.26 亿元增长至 4348.95 亿元，年均复合增速达 9.39%。税收占 财政收入的比重也由 1978 年的 45.85%提高至 1985 年的 85%以上，税收成为政府财政收 入的主要来源。另一方面，地方财政收入大幅提高，1980 年至 1992 年，地方财政收入由 875.48 亿元增至 2503.86 亿元，12 年间增长近 3 倍，年均复合增速超过 9%。

（二）财政包干体制存在的主要问题

（1）中央财政收入占比持续收缩，宏观调控能力受到一定削弱。由于财政包干体制 对于央地之间的收入分配缺乏制度性的指引，中央需要与各省市一对一谈判确定分成办 法，而这为地方政府提高分成额度提供了空间。因此，中央财政收入很大程度上取决于 与地方政府协商达成的分成比例和地方政府的征管积极性，这使得中央的宏观调控能力 受到较大限制。80 年代中央财政收入的增长缺乏稳定性，1985 年后中央财政收入的同比 增速明显下滑。此外，中央财政收入占全国财政收入的比重也明显下降，1984 年至 1993 年，中央财政收入占比减少了将近 20 个百分点，中央财政创收能力明显下降。

（2）地方保护主义抬头，央地间和地区间财政运行失衡。由于财政包干体制对于央 地分成缺乏规范性监管，地方政府往往通过隐瞒收入或人为降低财政收入增长速度的方 式来减少上缴中央的额度，造成中央财政收入大量流失。因此，在地方财政收入占比上 升的同时，地方财政收入的增速在 1985 年后也明显超过中央，这加剧了央地财政关系的 不稳定性。此外，“放权让利”虽然使得地方财政收入大幅提升，带动地方政府积极发展 经济，但同时也使得地方保护主义抬头。各省市通过设置贸易壁垒、实行地区封锁等行 政干预以追求本地财政收入最大化，造成恶性竞争和“诸侯经济”。此外，地方政府过度 追求“保增长”也使得重复建设和盲目建设蔚然成风，造成产能过剩和资源浪费。

总体而言，本轮财税体制改革的核心目标可总结为二点：一是通过“放权让利”调动 地方政府发展经济的主动性，同时缓解中央赤字压力，使得央地双方的财政能力均随着 经济发展而增强；二是推动“税利并存”向“以税代利”过渡，保证税后盈余全部归企业使 用，提高企业经营的积极性。从改革成效来看，财政包干体制和税收制度改革显著刺激 了国民经济和财政收入的增长，但同时也存在部分弊端，主要体现为中央财政能力受限 和地方保护主义抬头两个方面。