如何理解宏观税负现状及财政四本账？

宏观税负是政 府收入占 GDP 的比例，代表着政府部门在国民收入中的所得，反映公共部 门和私人部门的分配关系。

宏观税负又叫做“宏观税率”，是指税收收入和可供征税的税基之间的对比关 系，宏观税负=政府收入/GDP。由于对分子端的政府收入界定范围不同，宏观 税负通常有三个口径： （1） 小口径宏观税负=税收收入/GDP。 （2） 中口径宏观税负=财政收入/GDP。在我国，分子端财政收入通常指一般 公共预算收入，财政第一本账。 （3） 大口径宏观税负=政府收入/GDP。大口径宏观税负的分子端是财政四本 账总收入，减去重复计算部分。 国际比较来看，我国宏观税负并不高。OECD 税收数据库显示，2021 年 OECD 国 家税收收入占 GDP 比例平均为 34.2%，其中美国、日本、韩国分别为 26.5%、 34.1%、29.8%，而我国为 21%。这里 OECD 所用的税收收入，除了包含常规各类 税收收入外，还包括了社保缴款，大致相当于我国第一本账的税收收入与第四 本账剔除财政补贴后的社保缴款收入两项之和，但会有细微差别。

近些年来我国宏观税负不断下降。我国小中大口径的宏观税负分别在 2012、 2015、2018 年达到顶点后不断下降。2023 年以税收收入衡量的小口径宏观税负 为 14.4%，较 2012 年的 18.7%下降 4.3 个点；以一般公共预算收入衡量的中口 径宏观税负为 17.2%，较 2015 年的 22.1%下降了 4.9 个点；以四本账总收入剔 除重复计算部分来衡量的大口径宏观税负为 30.2%，较 2018 年的 35.2%下降了 5 个点。

宏观税负下降的两个原因：一是由于税制改革更加科学，剔除重复征税；二是 持续减税降费。2012 年之前我国部分税种存在重复征税问题，特别是在营业税 和增值税并存的领域。比如交通运输行业作为服务业，需要按营业收入的 3%缴 纳营业税，但企业购置运输设备时还需要缴纳增值税。前者是对销售收入征 税，后者是对生产投入征税，但销售收入包含了生产投入，因此相当于对生产 投入部分双重征税。2016 年全面营改增后，重复征税问题明显改善，理所当然 会带来宏观税负的下降。另一方面，持续的减税降费也直接带来了宏观税负的 下降。2023 年 1 月，国税总局曾指出，2013-2022 年累计新增减税降费和退税 缓税缓费超 13 万亿元，而这十年累计组织税收收入 140 万亿元（未扣除出口退 税），加上征收的社保费和非税收入，累计超过 187 万亿元。减税降费总规模占 到 187 万亿总收入的 7%左右，自然会带动宏观税负稳步下降。

理解财政问题，需要先理解政府的四个“钱包”。需要注意的是，大口径宏观 税负在剔除重复计算部分，我们仅考虑了财政补贴社保，即第一本账调入第四 本账，而没有考虑前三本账之间互相调动、以及二三本账调入第四本账，因为 后两者影响较小，且机制更为复杂。另一方面，此处大口径宏观税负计入了土 地出让收入，但事实上是否计入这一部分收入是存在争议的。因此，要理解中 国的宏观税负和政府收入问题，必须理解政府的四个“钱包”，即第一本账一般 公共预算、第二本账政府性基金预算、第三本账国有资本经营预算、第四本账 社保基金预算。 除社保基金外，不同类型的政府收入穿插分布在前三本账中，并未截然分开。 第一本账“一般公共预算”既包括税收收入，也包括行政事业性收费、国有资 产资源资本收入和罚没收入；第二本账“政府性基金”，主要包括国有资源收入 （土地等）和行政事业性收费；第三本账是国有资产经营收入，第四本账是社 会保险收入。前三本账中，不同类型收入都有收纳，主要是行政事业性收费、 国有资产资源收入等，并没有将不同类型的收入截然分开。财政部原部长楼继 伟曾指出：“从一本预算到四本预算是基于当时的历史条件下所做出最大的努 力，针对当时资金管理的问题，为各类不同性质的资金打造不同类型的‘笼子’。四本预算是各方相互妥协的产物，表明我国这一时期的预算改革具有明显 的过渡痕迹1。”

从规模来看四本账五类收入：税收收入>社保基金收入>政府性基金收入>非税 收入>国有资本经营预算收入。2023 年，我国四本账剔除重复后的总收入约为 38.1 万亿，其中最大项目是税收收入 18.1 万亿（均在第一本账），占比 47.6%；其次是第四本账社保基金收入（剔除财政补贴）为 8.7 万亿，占比 22.7%；再次是第二本账政府性基金收入 7.1 万亿，占比 18.6%；接下来是第一 本账的的非税收入 3.6 万亿，占比 9.4%；规模最小的是第三本账国有资本经营 预算收入 0.7 万亿，占比 1.8%。政府性基金收入在最高峰时 2021 年接近 10 万 亿，占到四本账总收入的接近三分之一，近两年随着房地产市场下行而减少， 2022 年开始被社保基金收入超过。 四本账的资金调度关系：常见的资金调度是前三本账调入第四本账，以及二三 本账调入第一本账，但偶尔也有第一本账调入二三本账。以 2022 年财政决算 为例。第一本账“一般公共预算”是财政四本账的核心，大部分资金调度都可 以以第一本账为中心节点来研究资金进出。以第一本账作为起点来看，其资金 调出到三个方向，一是调出到第四本账社保基金约 2.3 万亿，二是调出到第二 本账政府性基金 150 亿，三是调出到中央预算稳定调节基金 1389 亿。反方向来 看，调入到第一本账的资金也来自三个方向，一是第二本账政府性基金调入 9000 亿到一般公共预算，二是第三本账国有资本经营预算调入 2643 亿到第一 本账，三是从中央预算稳定调节基金调入 2765 亿到第一本账，地方预算稳定调 节基金也有调度，但规模未知。此外，部分资金调度不涉及第一本账，一是从 第二本账政府性基金调出到预算稳定调节基金，政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入 30%的部分，应当补充预算稳定调节基金；二是二三本 账补充社保基金，2022 年第三本账调入 100 亿至第四本账。

第一本账“一般公共预算”由税收收入和非税收入两部分组成，税收收入占比 在 83.6%左右。一般税收收入占比可以衡量财政收入的质量，税收收入占比越 高，财政收入往往更加稳定可持续。我国税收收入占第一本账的比重从分税制 之初的 98.3%不断下降，在 2016 年降至 81.7%，2023 年回升至 83.6%。2016 年 之前的长期下降是由于非税收入不断发展，许多预算外收入和第二本账的科目 不断归入第一本账非税收入来实现科学规范的管理，导致纳入预算的非税收入 规模不断壮大，这是财政管理更加规范的结果，并非意味着财政收入的可持续 性在下降。我们看更广义的税收收入占政府四本账收入的比例，无论是包含社 保（社保计入税收）还是剔除社保，2013 年以来税收收入占比都是先降后升， 并且 2023 年税收收入比重高于 2013 年。

由于第一本账收入以税收为主体，通过税收嵌入宏观经济循环的各个节点，因 此第一本账的财政收入与宏观经济走势更为一致。从三个常用经济指标来看， 名义 GDP 增速、工业利润增速、PPI 增速都和第一本账收入增速趋势相关。从 逻辑上来看，我国最大的两个税种是增值税和企业所得税，增值税针对生产增 值环节征收，而名义 GDP 就是各行业增加值的汇总；企业所得税针对企业净收 入征收，工业利润和 PPI 与此相关。

税制的两种分类：按照课税对象可以分为所得税、商品税、财产税、行为税和 资源税。按照税负是否可以转嫁，分为直接税和间接税。不同税种的课税对象 不同，所得税是以企业和居民收入为课税对象，包括个人所得税和企业所得 税；商品税顾名思义是以商品作为课税对象，包括增值税、营业税、消费税、 关税等；财产税的课税对象是各类动产和不动产，包括房地产税、车船税、遗 产税、赠与税等。除了这三种外，我国还有资源税、行为税。行为税是以纳税 人特定行为作为征税对象，包括印花税、船舶吨税等。直接税和间接税的分类 标准是税负是否可以转嫁，所得税和财产税一般是直接税，税负难以转嫁；商 品税通常是间接税，税负可以转嫁给终端消费者。 我国税制结构：以商品税和间接税为主，四大税种占比 77%。2022 年大规模留 抵退税下增值税减收较多，因此我们以 2021 年税收数据为例来看我国税制结 构。整体上是以商品税为主，占税收收入的 51.6%，而商品税又主要是间接 税，税负更易转嫁给终端消费者。现行 18 个税种里，四大税种合计贡献了 77% 的税收收入，包括增值税（36.8%）、企业所得税（24.3%）、个人所得税 （8.1%）、消费税（8%）。

哪些行业税负（或者税率）更高？集中在房地产、金融等 5 个行业。由于税收 政策和行业经济差异，不同年份各行业的税负差别较大。 以税收收入占比来看，2022 年前五行业是：制造业（34.4%）>批发零售 （14.4%）>金融业（13.3%）>房地产业（9.5%）>采矿业（6.5%）。2021 年，建 筑业高于采矿业，位居第五。 从行业税负来看，近几年小口径宏观税负在 15%左右，我们用各行业税负除以 小口径税负，来衡量各行业税负大小。2006 年取消农业税后，我国税负主要由 二三产业承担，因此二三产业税负均为宏观税负的 1.1 倍左右。由于 2022 年有 大规模的留抵退税，各行业税负开始发生较大变化，我们暂以税负较稳定的 2021 年数据为准。分行业来看，税收负担较为集中在 5 个行业：房地产业 （2021 年是税负是宏观税负的 2.02 倍）>金融业（1.59 倍）>租赁和商务服务 业（1.49 倍）>批发零售业（1.44 倍）>制造业（1.17 倍）。当然，往后看 2023 年之后的行业税负可能更具有代表性，一是由于留抵退税常态化，二是服务业 经营恢复正常，各行业税负会更趋于稳定。

政府性基金于 1996 年开始出现，按顺序仅次于一般公共预算，因此是第二本 账。1996 年《关于加强预算外资金管理的决定》将 13 项数额较大的收费项目 纳入财政预算管理，并制定《政府性基金预算管理办法》，财政第二本账开始出 现；2010 年，财政部发布《关于印发〈政府性基金管理暂行办法〉的通知》， 第二本账进一步完善。而第三第四本账分别在 2007 和 2010 年开始建立。 第二本账“政府性基金”主要由两类收入组成，一是土地出让收入，二是各种 收费收入。根据 2022 年财政决算，25 个政府性基金收入科目中，3 个与土地出让收入有关，包括“国有土地使用权出让金收入”、“国有土地收益基金收 入”、“农业土地开发资金收入”；2 个科目与特别国债有关，还有 1 个专项债项 目收入和 1 个其他政府性基金收入，剩下 18 个是各种收费收入。2016 年，财 政部曾指出政府性基金征收的性质：“政府除提供普遍性公共服务外，还提供满 足部分群体受益的特定公共服务。前者应通过征税方式弥补其供给成本，但特 定公共服务应当按照‘谁受益、谁付费’原则，通过收费方式分摊公共服务成 本，而不宜通过税收将成本转嫁给全体纳税人负担2。”

政府性基金收入可以分为五类：加价性质的收入、使用者付费的收入、国有资 本和资源性质收入、准税收和其他收入。参考冯俏彬的研究，可以将政府性基 金按照收入性质分为五类3： ① 加价性质的收入：在政府性基金目录中，有部分是通过提高价格产生的收 入，如民航发展基金收入等。2022 年这类收入一共 1598 亿，占第二本账收 入的 2.1%。 ② 使用者付费性质的收入：政府因提供特定服务、向特定对象收取的费用， 如车辆通行费收入等。2022 年这类收入一共 1616 亿，占第二本账收入的 2.1%。 ③ 国有资本和资源性质收入：政府出租、出让国有资本（资源）所产生的收 入，主要是土地出让收入和特别国债经营基金收入。2022 年这类收入一共 67756 亿，占第二本账收入的 87%，是第二本账收入的主体。 ④ 准税收性质的收入：部分基金收入用于本应由税收支持的支出领域，因而 虽无税收之名、但具有税收之实，如彩票公益金收入用于社会公益事业。 2022 年这类收入一共 4180.2 亿，占第二本账收入的 5.4%。 ⑤ 其他收入：无法归入上述类别的基金收入，2022 年其他收入一共 2744.4 亿，占第二本账收入的 3.5%。

政府性基金有两个特点：一是依赖于土地出让收入。国有土地使用权出让金收 入最高时占到政府性基金收入的 88%，2022 年回落至 84%左右。正是由于规模 巨大，又被称为“土地财政”，成为地方财政收入的主要来源。以 2021 年为 例，地方税收收入只有 8.38 万亿4，而地方土地出让收入达到 8.48 万亿5。但 是土地出让收入不等于地方可用财力。由于土地出让收入实行全额“收支两条 线”管理，包含了须依法支付的征地拆迁等成本补偿性费用，因此，土地出让 收入并不完全由政府支配，只有扣除成本补偿性费用后的土地出让收益，才是 政府可用的财力。2015 年财政部最后一次公布成本性支出为 2.68 万亿，占当 年总收入 3.36 万亿的 80%左右6，剩下 20%才是可用财力（约 6700 亿）。

二是政府性基金预算越来越规范，大趋势是不断清理政府性基金收入科目，一 些科目纳入第一本账非税收入管理，另一些科目被取消。2012-2022 年，全国 政府性基金收入科目从 45 项减少至 25 项，其中许多科目被纳入第一本账非税 收入或者取消停征。如 2015 年 6 月发布《国务院关于印发<推进财政资金统筹 使用方案的通知7 >》(国发〔2015〕35 号)，“从 2016 年 1 月 1 日起，将水土保 持补偿费、政府住房基金、无线电频率占用费、铁路资产变现收入、电力改革 预留资产变现收入等五项基金转列一般公共预算”。另有部分科目被取消，如城市公用事业附加收入自 2017 年起取消8、港口建设费自 2021 年起取消9。因 此，2013-2021 年政府性基金收入从 5.2 万亿增长至 9.8 万亿，但剔除三项土 地出让相关收入后，剩下的各项基金收入反而从 1.16 万亿下降至 1.09 万亿。 随着清理整顿政府性基金的不断推进，过去十年除土地出让以外的基金收入规 模持续稳定在 1 万亿上下。

第三本账“国有资本经营预算”是国家以所有者身份依法取得国有资本收益， 并对所得收益进行分配而发生的收支预算，是政府预算体系的重要组成部分。 2007 年，《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》发布，第三本账“国有 资本经营预算”开始逐步建立起来。2023 年国有资本经营预算收入一共 6743 亿元，在 38.1 万亿的政府总收入中只占 1.8%，是财政四本账中规模最小的一 个。 第三本账收入包括五个部分，其中约八成是上缴利润。按照 2020 年修订的《< 预算法>实施条例10》，国有资本经营预算包括五个部分：①国有独资企业和国 有独资公司按照规定上缴国家的利润收入，②从国有资本控股和参股公司获得 的股息红利收入，③国有产权转让收入，④清算收入，⑤其他收入。从 2022 年 决算数据来看，前两者合计占比 83.1%，说明上缴利润仍然是第三本账的主 体。

按照现行规定，我国国企上缴利润分为 5 档，最高档为烟草企业，税后利润收取比 例为 25%；其次是石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业，收取比例 20%；第三 类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争型企业，收取比例 15%；第四类为 军工企业、转制科研院所、中国邮政集团公司、中国国家铁路集团有限公司、中央 文化企业、中央部门所属企业，收取比例 10%；第五类为政策性企业，和符合小型 微型企业规定标准的国有独资企业，应交利润不足 10 万元的，免交当年应交利润。

第三本账与“股权财政”。近两年来，市场对“股权财政”讨论较多，认为在 “土地财政”收入下降的情况下，“股权财政”是弥补财力缺口的重要来源。 “股权财政”可界定为政府凭借产权所有者和出资人身份从国有资产获得的收 入，包括出让收入、使用者收费，也包括其他经营性收入。实际上，我国的 “股权财政”收入远不止于第三本账国有资本经营预算收入，前者的含义要广 泛得多。 “股权财政”收入应该对应四类国有资产。根据 2023 年 10 月国务院的报告 11，我国国有资产包括四类：①非金融企业国有资产，2022 年资产总额 339.5 万亿元；②金融企业国有资产，2022 年全国国有金融企业资产总额 400.9 万亿 元；③行政事业性国有资产，2022 年资产总额 59.8 万亿元；④国有自然资 源。 根据现有的四类国有资产，我们可以将现有预算体系中的股权财政收入划分为 三个口径。这四类国有资产都会产生对应收入，既包括企业经营收入，也包括 国有资源出租、出让收入（如土地出让收入），还包括行政事业性收费，因此广 义的“股权财政”收入的讨论不应当止步于第三本账。 只考虑第三本账的狭义股权财政收入不到 7000 亿，但考虑四类国有资产所产 生的“股权财政”收入在高峰期超过 10 万亿。我们认为，广义“股权财政” 收入=①第三本账国有资本经营预算收入+②第二本账政府性基金中的中央特别 国债经营基金财务收入+③第一本账非税收入中的国有资本经营收入+④第二本 账土地使用权出让收入+⑤第一本账非税收入国有资源（资产）有偿使用收入。 在土地出让收入下滑之前的 2021 年，广义股权财政收入总规模超过 10 万亿。

第四本账社会保险基金是财政四本账中最后设立的。尽管 1995 年的《预算法 实施条例》就已经提出了各级政府预算按照复式预算编制，复式预算包括政府 公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。但直到 2010 年，国 务院发布《关于试行社会保险基金预算的意见》，才开始设立第四本账“社保基 金预算”。 社会保险基金预算是一个统筹概念，主要包括 7 类社保基金：①企业职工基本 养老保险基金，②城乡居民基本养老保险基金，③机关事业单位基本养老保险 基金，④职工基本医疗保险基金，⑤城乡居民基本医疗保险基金，⑥工伤保险 基金，⑦失业保险基金。根据 2022 年财政决算，七类基金中收入规模最大的是 企业职工基本养老保险基金，占第四本账收入的 46.8%，其次是职工基本医疗 保险基金，占比 20%。 从收入类型来看，第四本账包括四类收入，以保费收入和财政补贴为主体。《< 预算法>实施条例12》规定“社会保险基金预算收入包括各项社会保险费收入、 利息收入、投资收益、一般公共预算补助收入、集体补助收入、转移收入、上 级补助收入、下级上解收入和其他收入。”根据 2022 年财政决算，保费收入占 75%、财政补贴占 23%，合计占 98%，是第四本账的主体。

由于社保基金专款专用，不能作为其他财政支出的可用财力，因此第四本账对 财政的影响主要是通过“财政补贴社保”这一渠道实现。 而近些年来随着人口结构转变，社保基金和财政压力都在加大。从结构来看， 2022 年 31 省市中有 12 个省的基本养老金当年收不抵支。考虑进财政补贴后， 尽管 2022 年全国基本养老金当年结余 5854 亿元，但 31 省市中仍有多达 12 个 出现收不抵支。其中，东北三省收支缺口占到当年收入的三成左右。黑龙江是 全国唯一基本养老金累计结余为负的省份，从 2011 年开始出现当年收不抵支的 问题，2016 年累计结余转负，2018 年时累计结余缺口达到 557 亿元，2022 年 收窄至 102 亿元。

财政补贴社保规模也在逐步加大。2023 年末，我国 60 岁、65 岁以上人口占比 分别达到 21.1%、15.3%，养老压力加大财政负担。财政补贴基本养老保险的资 金大幅增加，从 2010 年的 1910 亿元提高至 2022 年的 1.05 万亿，增长了 4.5 倍；财政补贴基本养老保险资金占财政收入的比例也从 2.3%提高到 5.2%，翻了 一倍多。