我国对外投资政策经历了怎样的转变？

自上世纪 70 年代以来，我国的对外投资政策经历了从严格监管、到鼓励企业出海、再 到细化产业导向的转变。

1.1979-1996 年，企业出海的政策限制松动

我国企业的出海进程是伴随着改革开放开始的。在新中国成立初期的 30 年里，中国改 革开放之前，专注于国内的工业发展，培养了一批规模较大的工业企业。1979 年 8 月，国 务院发布《关于经济改革的十五项措施》，其中第十三项明确表示允许内地企业“出国开办 企业”，首次将发展对外直接投资纳入国家政策，为中国企业跨国经营打开了大门。1979 年 -1996 年是中国企业出海的起步阶段，对外投资规模较小，年流量均小于 10 亿美元，主要 由建国前期发展起来的国有工业企业为主。首钢、中信、中化等大型国有企业是这一时期的 出海主体。

2.1997 年-2018 年，政策大力支持企业进入出海高峰期

1997 年-2003 年是我国企业出海的发展初期阶段，绿地投资占主导。1997 年亚洲金融 危机后，为了扩大出口，国家实行了鼓励企业开展境外加工装配业务的战略，《关于鼓励企 业开展境外带料加工装配业务的意见》出台，提出了支持我国企业以境外加工贸易方式“走 出去”的具体政策措施。随着市场化经济体制改革和对外开放的加快，许多在改革开放中成 长起来的中国企业开始参与到跨国发展中，中国的对外投资在迅猛增加的同时波动率放大。 上世纪 90 年代上半期，中国家电和摩托车行业的产能已经超过国内市场需求，小天鹅、海 尔、海信、华为等公司成为这一时期在海外投资的先锋，投资形式以在海外建厂为主。 “走出去”在 2000 年成为我国的重点战略，在“十一五”期间得到全面落实。2000 年 之前，我国对外投资政策的主要出发点是完善企业对外直接投资的审批、监督和外汇管制机 制。2000 年 3 月的全国人大九届三次会议期间，“走出去”战略正式提出。党的十五届五中 全会上，“走出去”战略成为四大新战略(西部大开发战略、城镇化战略、人才战略和“走出 去”战略)之一。2003 年，第十六届三中全会决定中国将继续实施“走出去”战略，对外投 资实行“备案为主、核准为辅”的管理模式。2007 年，十七大报告明确指出：“坚持对外开 放的基本国策，把‘引进来’和‘走出去’更好地结合起来。”2000 年到 2018 年之间，我 国进行了一系列对外投资政策改革，改革的原则是“企业主体、市场原则、国际惯例、政府 引导”，改革的方向是“简政放权、放管结合、优化服务”。

2004 年-2018 年是我国对外投资增长的高速发展期，并购重要性上升。2004 年到 2018 年是我国对外直接投资发展最为迅速、稳定的时期，对外直接投资存量从 2004 年的 55 亿 美元上升到 2018 年的 1430 亿美元，年均增长 98 亿美元。随着中国企业面临的国际竞争压 力增加，跨国并购成为出海的主要方式。2004 年，联想以 12.5 亿美元收购 IBM 的个人电脑业务，是这一段时期中国企业出海的典型案例。这一时期企业出海投资，很多是为了获取技 术和品牌资源，而不仅仅是为了获得海外收入。 2013 年，“一带一路”战略提出，对于企业出海的政策支持进一步深化。中国政府积极推动“一带一路”建设，与多个国家 签署了一系列合作协议，积极引导中国企业出海。“一带一路”政策关乎的国家范围是欧亚 地区和非洲国家。据国家发改委数据，2013 年至 2023 年 10 月，我国与共建国家进出口总 额累计超过 21 万亿美元，对共建国家直接投资累计超过 2700 亿美元。

3.2018 年后，政策的行业取向明确，企业有序出海

2018 年后，中国对外投资进入有序发展阶段，对外直接投资增长的速度放缓。政策更 关注引导“理性”出海，行业导向明确，限制地产和娱乐行业投资，鼓励实体产业出海。 2016 年 12 月，国家发展和改革委员会、商务部、中国人民银行和国家外汇管理局四部 门负责人在答记者问中提出，将“密切关注近期在房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐 部等领域出现的一些非理性对外投资的倾向，以及大额非主业投资、有限合伙企业对外投资、 ‘母小子大’、‘快设快出’等类型对外投资中存在的风险隐患”，建议“有关企业审慎决策”。 2017 年 8 月，国务院办公厅转发国家发改委、商务部、人民银行、外交部《关于进一 步引导和规范境外投资方向的指导意见》，指出重点推进有利于“一带一路”建设和周边基 础设施互联互通的基础设施境外投资；稳步开展带动优势产能、优质装备和技术标准输出的 境外投资；限制开展房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等境外投资。2018 年，国家 发改委将房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等列入需要限制境外投资的行业。2018 年，受中美贸易摩擦、全球经济低迷，以及监管导向变化的影响，中国对外投资增长的斜率 放缓。2020 年、2021 年，尽管受到新冠疫情的影响，中国的对外投资在全球经济复苏和“一 带一路”政策推动的背景下，出现了逆势反弹。

2023 年，共建“一带一路”进入高质量发展的新阶段，行业导向进一步偏向新能源、新 基建。对于民企，政策鼓励核心零部件和高端制造业出海。2023 年 7 月，《国务院关于促进民 营经济发展壮大的意见》指出，支持民营企业立足自身实际，积极向核心零部件和高端制成 品设计研发等方向延伸；加强品牌建设，提升“中国制造”美誉度。鼓励民营企业拓展海外业 务，积极参与共建“一带一路”，有序参与境外项目，在走出去中遵守当地法律法规、履行社 会责任。更好指导支持民营企业防范应对贸易保护主义、单边主义、“长臂管辖”等外部挑战。 2024 年 4 月 16 日，国家金融监督管理总局、工业和信息化部、国家发展改革委联合发布通 知，宣布将扩大战略性新兴产业信用贷款规模，以支持汽车、家电、机械、航空、船舶与海 洋工程装备等企业“走出去”。

目前的政策侧重引导国企基建能源出海、民企制造业有序出海。出海投资的高质量发展 阶段，新能源和新基建是政策支持国有企业出海的重点。“一带一路”沿线欧亚国家和非洲 国家的电力设施建设、公路铁路航运以及能源运输管网等运输网络基建、中欧班列的重点口 岸设施扩能改造等项目可能是国企出海未来具有增量的方向。民营企业需注重出海投资对于国内经济和我国国际声誉的外部性，进行有序出海。民营企业需要避免非实体领域和非主业 大额投资、避免触犯资金跨境监管法律法规，核心零部件和高端制造业出海可能更受政策支 持。民营企业也可以积极寻求参与海外基础设施项目的机会。