中国双碳政策进程如何？

为方便梳理 2023 年中国“双碳”政策进程，我们将政策区分为以下几个类别。

1、 能源领域

在“双碳”背景下，我们认为目前中国能源领域的政策推进主要有三条主线。在 供给侧，一是增强化石能源兜底保障能力，推进传统能源低碳清洁转型；二是大 力发展非化石能源，提升非化石能源安全可靠替代能力。在需求侧，政策主要推 进能源消费方式变革。

1.1、能源安全与传统能源绿色低碳转型

2023 年，中国全力提升能源安全保障水平，传统能源稳产稳供工作持续推进， 实现原煤、原油、天然气产量稳步增长。近年来，中国加大油气勘探开发和增储 上产，原油产量长期稳定在 2 亿吨水平，同比增速保持在 2%左右；天然气持续 增产，保持自给率处于 60%水平；继续发挥煤炭“压舱石”作用，延续中长协 合同定价机制，煤炭价格保持稳定、产量稳中有升。

政策端

2023 年，中国加大力度推动传统能源绿色低碳转型。从思路上来看，煤炭方面， 中国推进煤炭清洁高效利用，加快完成煤电机组“三改联动”，煤炭用量置换推 动落后产能退出，实现煤炭高效率、高品质、高循环、低消耗、低污染、低碳排 放发展。油气方面，推动油气勘探开发与新能源融合发展。 2023 年 2 月，国家能源局印发的《加快油气勘探开发与新能源融合发展行动方 案（2023—2025 年）》提出，大力推动油气勘探开发与新能源融合发展，积极 扩大油气企业开发利用绿电规模。 2023 年 4 月，国家能源局研究制定《2023 年能源工作指导意见》，大力推进煤 电机组节能降碳改造、灵活性改造、供热改造“三改联动”。加强化石能源清洁 高效开发利用。加强煤炭清洁高效利用，稳步提升煤炭洗选率。 2023 年 7 月，国家发展改革委、工业和信息化部等六部门联合印发《国家发展 改革委等部门关于推动现代煤化工产业健康发展的通知》，作为《现代煤化工产 业创新发展布局方案》的重要补充，通知提出能效低于基准水平的已建项目须在 2025 年底前完成改造升级，主要产品能效须达到行业基准水平以上。

企业端

中国石油产出首桶“零碳原油”。2023 年 8 月，亚洲最大陆上采油平台集群零 碳示范区——中国石油吉林油田新立采油厂Ⅲ区块建成投运，中国第一桶“零碳 原油”诞生。吉林油田通过建设风光发电、储能替代网电，实现新立采油厂Ⅲ区 块 100%绿电替代；通过地热、光热、空气源热部分替代天然气加热，实现区块 部分热力清洁替代；此外消耗化石能源的碳排放，则通过二氧化碳注入驱油和埋 碳，实现剩余碳排放中和。 降低能耗和碳排放方面，国家能源集团打造百万机组三改联动标杆。2023 年 3 月，国家能源集团江苏泰州公司 2 号机组“三改联动”及控制系统“三化”改造 项目完成后首次性能考核试验结果出炉，机组综合供电煤耗较改造前下降 14.46 克/千瓦时，持续降低能耗和碳排放水平。该项目是国内首批百万千瓦机组汽轮 机通流改造项目，也是行业内首个同时完成“三改联动”和控制系统“三化”改 造项目。煤炭转化用途方面，云煤集团推动企业由传统煤化工向新型煤化工转型 升级。云煤集团在煤制油、煤制天然气、酚精制等技术上持续发力，不断探索煤 炭清洁高效利用的新成果。煤炭生产开发方面，陕煤集团推动薄煤层、中厚煤层、 厚煤层智能化开采全覆盖；推广应用充填开采、边采边复等绿色智能开采技术， 提高资源回收率、原煤入选率，推广应用低损化开采、矿区土地复垦与生态治理 等技术。

1.2、大力发展可再生能源及其相关产业

可再生能源发电装机容量的增加将扩大电力部门的清洁能源电力供应，驱动电力 部门去碳化、同时推动其他部门使用的化石能源被清洁电力所代替。2023 年， 我国能源绿色发展成效显著，新增风电光伏装机突破 2 亿千瓦、创历史新高，可 再生能源装机占全球份额达 40%左右，贡献了新增量的约 50%。

截至 2023 年末，全国累计发电装机容量约 29.2 亿千瓦，同比增长 13.9%。其 中，太阳能发电装机容量约 6.09 亿千瓦，同比增长 55.2%；风电装机容量约 4.41 亿千瓦，同比增长 20.7%。

中国可再生能源遵循集中开发与分散发展并举的发展方式。集中开发侧重推进以 沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地项目建设，分散发展则侧重县、 区级政府分布式光伏开发等方式，两种方式并举推动中国可再生能源装机容量迅 猛发展。当然，高速的装机也存在短期的困境： 第一批大型风电光伏基地项目消纳不足。2021 年 12 月，第一批以沙漠戈壁荒 漠地区为重点、规模总计 97.05GW 的大型风电、光伏基地建设项目启动，建设 并网节点集中在 2022 年和 2023 年。2023 年 4 月《2023 年能源工作指导意见》 强调推动第一批以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地项目并网投 产，建设第二批、第三批项目。事实上，第一批 97.05GW 基地项目由于消纳不 足、并网政策不明确问题，截至 2023 年 7 月仅并网投运 30GW。另外，受到光 伏组件价格高企、支撑性电源改造及电网建设滞后等因素影响，部分大基地建设 进度缓慢。

整县推进屋顶分布式光伏开发试点进展低于预期，多地分布式光伏接入容量告 罄。2021 年 9 月，国家能源局发布《关于公布整县（市、区）屋顶分布式光伏 开发试点名单的通知》，共 676 个县（市、区）被列为整县（市、区）屋顶分 布式光伏开发试点。通知提出“党政机关建筑屋顶总面积可安装光伏发电比例不 低于 50%，学校、医院、村委会等公共建筑屋顶不低于 40%，工商业厂房屋顶 不低于 30%，农村居民屋顶不低于 20%”的申报条件，但截至 2023 年 4 月底， 累计并网容量 3692 万千瓦，仅完成了规划目标的 22%。电网消纳能力成了越来 越多地方分布式光伏发展最大的问题。 中国仍在积极加大乡村分布式清洁能源建设力度。2023 年 3 月，国家能源局、 生态环境部等四部门印发《关于组织开展农村能源革命试点县建设的通知》。各 省（区、市）能源主管部门会同生态环境等相关部门自愿组织优选不超过 1 个县 域，申报农村能源革命试点县，开展农村能源革命试点县建设。通过积极推进风 电分散式开发，结合屋顶分布式光伏开发试点工作推进，因地制宜推动地热能、 太阳能、生物质能清洁供暖，加快推进电能替代等方式，到 2025 年基本形成以 清洁能源为主、安全可靠的农村能源供给、消费、技术体系和管理体制。

新型储能容量有望持续扩大，但行业仍有待出清

发电侧、电网侧和用户侧的储能发展对于中国可再生能源发展至关重要，其有利 于缓解用电高峰的电力供应压力。 新型储能发展迅速。截至 2023 年底，全国已建成投运新型储能项目累计装机规 模达 31.39 GW/66.87 GWh，平均储能时长 2.1 小时。2023 年新增装机规模约 22.60 GW /48.70 GWh，较 2022 年底增长超过 260%，近 10 倍于“十三五”末 装机规模。从投资规模来看，“十四五”以来，新增新型储能装机直接推动经济 投资超 1 千亿元。 多地加快新型储能发展，11 省（区）装机规模超百万千瓦。根据国家能源局统 计，截至 2023 年底，新型储能累计装机规模排名前 5 的省区分别是：山东 398 万千瓦/802 万千瓦时、内蒙古 354 万千瓦/710 万千瓦时、新疆 309 万千瓦/952 万千瓦时、甘肃 293 万千瓦/673 万千瓦时、湖南 266 万千瓦/531 万千瓦时，装 机规模均超过 200 万千瓦，宁夏、贵州、广东、湖北、安徽、广西等 6 省区装 机规模超过 100 万千瓦。分区域看，华北、西北地区新型储能发展较快，装机 占比超过全国 50%，其中西北地区占 29%，华北地区占 27%。 储能系统中标价格持续环比下降，行业竞争仍然激烈。2023 年 12 月，储能系 统中标均价为 0.79 元/Wh，较 2023 年 1 月价格下跌 48%。排除碳酸锂价格持 续下降的影响，储能企业持续因为激烈竞争而压缩自身利润空间。

2024 年预计储能装机仍会保持较高增速。一般而⾔，从储能项目中标到装机需 要 3-6 月的时间，2023 年下半年的中标项目（合计 47GWh），大部分会在 2024 年上半年完成装机，考虑到 2024H1 仍会有项目陆续中标，并在 24H2 完成装机， 2024 年储能整体装机仍会保持较高增速。

1.3、消纳可再生能源，推动非化石能源消费占比

消纳可再生能源电力、提升绿色能源在整体能源消费结构中的比重是近年中国能 源工作的重点。 2023 年 4 月，国家能源局研究制定《2023 年能源工作指导意见》，提出“2023 年煤炭消费比重稳步下降，非化石能源占能源消费总量比重提高到 18.3%左右。 风电、光伏发电量占全社会用电量的比重达到 15.3%。稳步推进重点领域电能 替代。加快建设智能配电网、主动配电网，提高接纳新能源的灵活性和多元负荷 的承载力”的目标。 2023 年 7 月，各省市 2023 年可再生能源电力消纳责任权重和 2024 年预期目标 印发。同年 8 月，国家发改委等部门对全国风电（含分散式风电和海上风电）、 太阳能发电（含分布式光伏发电和光热发电）、常规水电、生物质发电、海洋能 发电等已建档立卡的可再生能源发电项目所生产的全部电量核发绿证，实现绿证 核发全覆盖，明确绿证是我国可再生能源电量环境属性的唯一证明，是认定可再 生能源电力消费的唯一凭证，绿证的交易和应用将助力可再生能源核算与消费。

电力端可再生能源电力消纳

近年来，电力端多项举措促进可再生能源电力消纳。从消纳主体看，2019 年《关 于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》明确承担消纳责任的主体主要 是售电公司，包括各类直接向电力用户供/售电的电网企业、独立售电公司、拥 有配电网运营权的售电公司等。从 2020 年起，国家发改委和国家能源局开始每 年发布各省当年可再生能源电力消纳指标和下一年预期目标。从新型电力系统的 建设来看，2023 年 6 月，国家能源局发布《新型电力系统发展蓝皮书》，中国 新型电力系统的建设将在 2023 年至 2030 年完成加速转型，电力消费新模式不 断涌现，促进新能源就近就地开发利用和高效消纳。容量电价机制端，2023 年 11 月，国家发改委和能源局发布《关于建立煤电容量电价机制的通知》，通过 煤电容量电价机制帮助煤电机组逐步转向辅助调峰的角色，从而帮助电网大规模 消纳新能源电力。增量配电端，2023 年 9 月发布的《增量配电业务配电区域划 分实施办法（征求意见稿）》明确以消纳可再生能源为主的增量配电网的经营主 体地位。

绿电交易、绿证助力绿色能源消费

从机制上来讲，绿证是绿色能源消费的间接证明，绿色电力交易则是其直接证明。 多政策⿎励绿色电力交易。从 2021 年 9 月绿色电力交易试点项目启动以来，绿 色电力在交易组织、电网调度、价格形成机制等方面的优先地位逐渐落实，2022 年 1 月《促进绿色消费实施方案》就提出“建立绿色电力交易与可再生能源消纳 责任权重挂钩机制”、“统筹推动绿色电力交易、绿证交易，引导用户签订绿色 电力交易合同”。2023 年 9 月，国家发改委等部门发布《电力需求侧管理办法 （2023 年版）》支持电能替代项目开展绿电交易。 绿电交易是证电合一的交易，但目前绿电交易主要以省内交易为主，存在跨省跨 区交易难等问题，绿电交易占比较低，电力用户购买绿电动力较弱。中国电力企 业联合会发布的数据显示，2023 年全国绿色电力省内交易量 537.7 亿千瓦时， 占全国市场交易量比重约为 0.95%。绿电省间交易未对用户直接开放，需由电 网企业汇总并确认省内用户绿色电力交易需求，再跨区跨省购买绿色电力产品。 目前来看，电力用户仍缺动力主动购买绿电。

供给侧完善绿证制度促进绿证需求增长。中国在可再生能源发展早期通过补贴电 价促进相关项目开发，但随着“十三五”期间光伏装机速度的快速提升，补贴资金缺口较大，代替国家补贴的绿证制度诞生。随着风光行业补贴退坡，平价、低 价风光项目被允许出售绿证，2023 年 8 月，国家能源局和发改委明确了绿证的 权威性、唯一性和通用性，将对已建档立卡的可再生能源发电项目所生产的全部 电量核发绿证，以实现绿证核发全覆盖。目前各省市都在努力达成新能源消纳目 标，绿证需求处于扩张区间。2024 年，随着绿证与能耗双控政策、节能降碳管 理、碳排放核算、产品碳足迹等方面的衔接加强，绿证核发和交易基础夯实，绿 证需求侧潜力有望进一步充分释放。

2、 城乡建设领域

城乡建设是推动绿色发展、建设美丽中国的重要载体。2023 年城乡建设领域更 多集中于绿色建筑与绿色改造、改善城乡基础设施体系、推动美丽城乡建设等方 向。 绿色建筑与绿色改造方面，涉及建筑领域碳达峰、零碳建筑、降低建筑运行能耗 等领域。2023 年政策倾向于政府采购支持绿色建材、对存量固定资产进行节能 审查、实施农村电网巩固提升工程以全面承载分布式可再生能源开发利用和就地 消纳。 改善城乡基础设施体系方面，包括城乡基础设施补短板、布局绿色出行、污水处 理、供热替代等领域。2023 年政策倾向于健全生活污水处理、生活垃圾和废弃 物收集处理、充电桩等基础设施建设。 推动美丽城乡建设方面，涵盖城市节水、海绵城市、城市生态修复、森林城市、 农村畜禽养殖粪污治理等领域。2023 年政策倾向于深化气候适应型城市建设， 推动生态环境等各类标准制修订任务等。

城市和园区是国家碳达峰建设的基本单位。2023 年 10 月，国家发改委印发《国 家碳达峰试点建设方案》，方案提出拟在全国范围内选择 100 个具有典型代表 性的城市和园区开展碳达峰试点建设，探索不同资源禀赋和发展基础的城市和园 区碳达峰路径，为全国提供可操作、可复制、可推广的经验做法。同年 11 月， 国家发展改革委复核，确定张家口市等 25 个城市、长治高新技术产业开发区等 10 个园区为首批碳达峰试点城市和园区。

3、 交通运输领域

交通运输碳达峰也是碳达峰行动中的重要板块，其碳排放约占我国碳排放总量的 10%。因此，推动交通运输行业绿色低碳转型同样重要。多样主要任务包括：优 化交通运输结构、推广节能低碳型交通工具、引导低碳出行等。 提高铁路水路在综合运输中的承运比重是优化交通运输结构的重要一步，即“公 转铁、公转水”。从2000年到2023年，公路货运量占比从79.50%下降至73.72%， 水运货运量占比从 9.37%上扬至 17.12%，铁路货运量占比则从 2016 年 9.97% 的低位恢复至 12.41%。 

推广可持续燃料则是推广节能低碳型交通工具的重点内容。2023 年 11 月，国 家能源局发布《关于组织开展生物柴油推广应用试点示范的通知》，组织开展生 物柴油推广应用试点示范。生物柴油是以废弃油脂等生物质为原料生产的可再生 能源，是国际公认的绿色清洁燃料。本次试点示范内容包括：车用生物柴油、船 用生物柴油。车用生物柴油方面，将在工业园区、物流园区、矿区、保税区、自 贸区等区域内针对物流、公交、市政、环卫、邮政快递等行业开展生物柴油的推 广应用。船用生物柴油方面，将在保税区、自贸区等区域内、在内河、湖泊等航 道开展海洋船舶 B5、B24 等生物柴油（燃料油）推广应用。 聚焦来看，交通运输领域的“双碳”进展可以分为陆路、水路和空路。陆运更多 涉及新能源汽车、公交车新能源替代；海运目前聚焦绿色船舶、绿色码头等；航 运则更多关注燃料和机场建设。

陆路——新能源汽车、充电桩、公交车新能源替代

月度数据显示，我国新能源汽车的渗透率在 2023 年底已达到 40%。中国汽车工 业协会的数据显示，2023 年，我国汽车产销量分别达 3016.1 万辆和 3009.4 万 辆，同比分别增长 11.6%和 12%。其中新能源汽车产销量分别达 958.7 万辆和 949.5 万辆，同比分别增长 35.8%和 37.9%，市场占有率达 31.6%。拆分成月 度数据来看，中国新能源汽车的渗透率持续上升，2023 年底市占率达到 40%。 公共充电桩保有量保持高增，广东省充电桩增长较大程度领先。

政策端则采取了四大方面的行动，分别是：延续新能源汽车购置税减免，自 2014 年 9 月 1 日起，对购置新能源汽车免征车辆购置税，2017 年、2020 年、2022 年先后三次将该政策延续，减免政策将延续至 2027 年底，初步估算，2024 年 至 2027 年，减免车辆购置税规模总额将达到 5200 亿元。实施汽车更高排放标 准，全国范围全面实施国六排放标准 6b 阶段，禁止生产、进口、销售不符合国 六排放标准 6b 阶段的汽车；判定车辆排放出现目视可见黑烟或蓝烟为外观检验 不合格。加快公共车辆电动化，在全国范围内启动公共领域车辆全面电动化先行 区试点工作。公共领域车辆包括公务用车、城市公交、出租、环卫、邮政快递、 城市物流配送、机场等领域用车。构建高质量充电基础设施体系。目标是到 2030 年，基本建成覆盖广泛、规模适度、结构合理、功能完善的高质量充电基础设施 体系。

海路——船舶制造业、绿色港口

船舶制造业绿色发展是全球海事工业新一轮科技革命和产业变革的重要方向，涉 及绿色船舶产品、制造体系绿色转型、绿色供应链体系建设。2023 年 12 月， 工信部、国家发改委等五部委联合印发《船舶制造业绿色发展行动纲要 （2024—2030 年）》。《纲要》在绿色船舶产品方面提到了一系列绿色船型、 多种绿色动力系统、多个配套设备升级目标；制造体系绿色转型方面则围绕造船、 修船、拆船三个维度展开；《纲要》还提到了绿色船舶的供应链建设问题。

港口绿色低碳转型也是帮助交通领域实现零排放的关键一环。背景端看，航运排 放是大气污染物的重要来源之一，港口城市受到的影响则更为突出。广州、深圳、 上海、中国香港等港口城市中船舶所排放的废气占城市大气污染物排放量的 20%—40%。广州、岳阳和武汉港口船舶排放的氮氧化物（NOx）占城市 NOx 总排放量的比例超过两成。因此，推动港口减排、国际航行船舶在中国海域航行 及停靠期间的减排十分重要。 政策端看，根据交通运输领域发展的顶层设计，中国港口将布局国际绿色低碳燃 料加注中心，提升我国沿海港口 LNG、甲醇、氢能等低碳零碳排放燃料的加注 服务保障能力；推动以清洁低碳能源体系为核心的港口发展，推动港作船舶、港 口移动机械、港内运输车辆和港口集疏运卡车等能源替代，提升岸电供应能力。 成果端看，中国港口主要排放源管控基本实现全覆盖。根据亚洲清洁空气中心 2023 年发布的《蓝港先锋 2023：中国主要港口空气与气候协同力评价》显示， 政府对港口岸电建设率和使用率、新增机械清洁能源替代比例、港内运输车辆清 洁化比例、沿海港口大宗货物清洁集疏运比例、液散货油气回收设施建设、港口 作业区空气质量监测站建设等提出了明确的目标；中国港口在岸电供应能力上展 现出全球领先水平——2022 年，中国 21 个沿海港口专业化泊位岸电覆盖率达到 84%，其中 7 个港口达到 100%；21 个内河港口专业化泊位岸电实现全覆盖； 货车在港口应用场景的能源替代取得积极进展，根据调研可获得数据，16 家港 口的港内运输车辆的新能源比例平均达到 16%，部分港口已开始推动集疏运卡 车和内河船舶的充换电站设施建设，并开始布局船舶零碳燃料加注业务。

空路——民航、航空制造业

“双碳”工作推进以来，以往政策偏向于推动民航绿色发展，于 2021 年相继出 台《“十四五”民用航空发展规划》、《“十四五”民航绿色发展专项规划》， 对行业碳排放强度下降、可持续航空燃料消费量、机场建设绿色建材使用和新能 源兼容、机场内燃油车辆替换、航空器噪声污染防治、固废治理等领域提出建设 性要求。 2023 年，政策推动绿色航空制造业发展。2023 年 10 月，工信部、科学技术部、 财政部、中国民用航空局联合印发《绿色航空制造业发展纲要（2023-2035 年）》。 《纲要》提出了三大发展路径：一是“绿色+”助推民机产业升级——加快航空 绿色制造体系建设，推动全产业链碳排放足迹评估、降低能源资源消耗及二氧化 碳等温室气体排放，加强可持续航空燃料在国产民用飞机和发动机上的应用验证；二是开辟电动航空新领域——加快 eVTOL、轻小型固定翼电动飞机、新能源 无人机等创新产品应用；三是布局氢能航空等新赛道，积极布局氢能航空关键技 术研发，加快储氢装置、动力装置等核心关键技术攻关。

4、 各行业领域

我国产业结构调整和转型升级任务仍十分艰巨，制造业总体上处于价值链中低 端。2023 年，中国第一产业增加值占国内生产总值比重为 7.1%，第二产业增加 值比重为 38.3%，第三产业增加值比重为 54.6%。从三次产业结构看，我国是 全球第一制造大国，第二产业占国内生产总值比重长期稳定在 40%以上，近年 来虽有所下降，2023 年仍高达 38.3%，第三产业占比有所提升，2023 年占比 54.6%。 第二产业的万元产值能耗是第一、第三产业的 4 倍以上，这使得中国成为全球第 一能源消费大国，从第二产业内部结构看，中国制造业总体上处在价值链中低端， 钢铁、有色金属、建材、石化、化工等高能耗产业比重偏高，占制造业总能耗的 85%，增大了节能降碳的压力。从产品结构看，产品能耗物耗高，增加值率低， 与国际先进水平还有较大差距。

“双碳”过程中，中国产业结构调整的趋势是：提高第三产业比重，逐步降低第 二产业比重；第二产业内部结构调整的重点是在严格控制高耗能高排放行业增速 的同时，提升低耗能低排放行业的比重；产品结构调整的重点是提升产品附加值， 从而降低单位增加值能耗和碳排放强度。 针对第二产业，中国陆续制定能源、钢铁、有色金属、石化化工、建材、交通、 建筑等行业和领域的碳达峰实施方案，遏制高耗能高排放项目盲目发展，提高能 耗和碳排放的准入标准，大力推进传统产业工艺、技术、装备升级。

全行业端政策

2023 年涉及全行业的政策主要聚焦产业设备更新改造和加强节能标准。 2023 年 2 月，发改委、工信部等九部门印发《关于统筹节能降碳和回收利用 加 快重点领域产品设备更新改造的指导意见》。意见提出加快重点领域产品设备节 能降碳更新改造。 2023 年 3 月，国家发展改革委会同市场监管总局印发《关于进一步加强节能标 准更新升级和应用实施的通知》，通知提出加快推进节能标准更新升级、加强节 能标准应用实施与监督检查、强化能效领先正向激励、夯实节能标准化工作基础 等四大重点任务。具体到工业领域，通知提出将加快修订石化、化工、钢铁、有 色金属、建材、机械等行业强制性能耗限额标准。

工业端政策

工业碳达峰顶层设计已基本完善。如果以 2030 年碳达峰为分界点的话，中国对 工业部门的规划可以分为“十四五”（2021-2025 年）和“十五五”（2026-2030 年）两个阶段。2021 年 12 月，工信部发布《“十四五”工业绿色发展规划》， 规划提出“到 2025 年，中国工业产业结构、生产方式绿色低碳转型取得显著成 效，绿色低碳技术装备广泛应用，能源资源利用效率大幅提高，绿色制造水平全 面提升”，叠加 2022 年 7 月工信部发布的《工业领域碳达峰实施方案》，工业 端绿色转型的顶层设计已然完善。 2023 年工业端政策聚焦构建标准计量体系和强化节能监督管理两大领域。 构建标准计量体系方面，国家发改委等部门发布的《工业重点领域能效标杆水平 和基准水平（2023 年版）》拓展了重点范围领域，在此前 25 个重点领域能效标 杆水平和基准水平的基础上，增加乙二醇，尿素等 11 个领域；并推动分类改造 升级，拟建、在建项目应对照能效标杆水平建设实施；对能效介于标杆水平和基 准水平之间的存量项目，引导企业应改尽改、应提尽提；对能效低于基准水平的 存量项目，各地要明确改造升级和淘汰时限，引导企业有序开展节能降碳技术改 造或淘汰退出。 强化节能监督管理方面，工信部确定国家工业节能监察任务企业 4391 家，印发 钢铁、焦化、铁合金、水泥等 33 个重点行业领域工业节能监察工作手册。

制造业端政策

制造业端相关政策涉及锻造和锻压行业、传统制造业、锅炉设备三个领域。 铸造和锻压行业主要是培育绿色工厂、降低污染排放，到 2025 年，行业将培育 100 家以上绿色工厂，铸造行业颗粒物污染排放量较 2020 年减少 30%以上，年 铸造废砂再生循环利用达到 800 万吨以上，吨锻件能源消耗较 2020 年减少 5％。 传统制造业重点围绕落实碳达峰实施方案，工业节能管理，节能降碳技术改造， 制修订低碳、节能、节水、资源综合利用、绿色制造等重点领域标准，资源高效 循环利用，生产作业环境改造等领域进行转型升级。 锅炉作为中国能耗量最大、碳排放量最多的耗能设备，碳排放量约占全国碳排放 总量 40%，锅炉设备将围绕新建锅炉绿色低碳、存量锅炉更新改造等方向进行 转型。

单行业端政策

2023 年单行业端政策涉及钢铁、有色金属、石化化工、畜牧业、电石、合成氨、 炼油、纺织、快递包装、电解锰、烧碱和聚氯乙烯、建材、煤工业等行业。 总结来看，行业端的政策大致会涉及三个方向：一是标准体系建设。标准体系建 设会提高原有指标或者基准的水平，比如《工业重点领域能效标杆水平和基准水 平（2023 年版）》就设置了能效基准水平和标杆水平；标准体系建设也会推出 新系列标准，比如《电解锰行业清洁生产评价指标体系》、《烧碱、聚氯乙烯行 业清洁生产评价指标体系》将清洁生产等级划分为清洁生产先进水平、清洁生产 准入水平、清洁生产一般水平。 二是推动存量设备、项目技术装备改造升级。这里其实也包括新项目对新设备和 新技术的直接使用、对存量设备进行节能、降碳、节水、减污改造升级等，旨在 降低能耗、降低碳排放，提高回收利用率，提高对可再生能源或者相关技术的使 用。比如《关于推动现代煤化工产业健康发展的通知》提出推动存量现代煤化工 项目加快实施先进技术装备改造升级；加快绿色低碳技术装备推广应用，引导现 有现代煤化工企业实施节能、降碳、节水、减污改造升级；《电石行业规范条件》 ⿎励电石企业采用高效保温材料，加强对二氧化碳的回收利用。

三是加强安全环保管理，严把项目安全、环保准入关口，旨在安全清洁生产。《关 于推动现代煤化工产业健康发展的通知》就提出加大日常安全检查和环保监管、 严格控制污染物排放、严防土壤地下水污染；《电石行业规范条件》要求颗粒物、 二氧化硫、氮氧化物、氨、氰化氢等污染物排放应符合标准，电石企业还应对生 产和服务过程中的资源消耗以及废物的产生情况进行监测；《合成氨行业规范条 件》要求污水排放各污染物指标应符合《合成氨工业水污染物排放标准》 （GB13458）要求。

5、 绿色技术领域

《科技支撑碳达峰碳中和实施方案（2022—2030 年）》发布于 2022 年，提及 能源绿色低碳转型支撑技术、低碳零碳工业流程再造技术、城乡建设与交通低碳 零碳技术、负碳及非二氧化碳温室气体减排技术、前沿和颠覆性低碳技术。 2023 年绿色技术领域最重要的成果就是《绿色低碳先进技术示范工程实施方 案》，其明确了 2025 年最可能实现成果转化应用的技术。重点方向分为了源头 减碳类、过程降碳类和末端固碳类，其中更为前沿的技术示范项目有绿氢减碳示 范项目、全流程规模化 CCUS 示范项目、二氧化碳先进高效捕集示范项目、二 氧化碳资源化利用及固碳示范项目。 绿氢减碳示范项目涉及低成本可再生能源制氢、先进安全低成本氢储存、氢运输、 氢燃料电池等技术。2023 年有绿氢示范项目建成投产，标志着我国绿氢规模化 工业应用实现零的突破：2023 年 8 月，中国石化宣布，我国规模最大的光伏发 电直接制绿氢项目——新疆库车绿氢示范项目全面建成投产，项目每年可减少二 氧化碳排放 48.5 万吨，是绿氢炼化首次实现规模应用，对炼化企业大规模利用 绿氢实现碳减排具有重大示范效应。

末端固碳类示范项目包括全流程规模化 CCUS 示范项目、二氧化碳先进高效捕 集示范项目、二氧化碳资源化利用及固碳示范项目，涉及低浓度二氧化碳高效低 成本捕集、二氧化碳制备合成气等技术。2023 年 7 月，科技部发布《中国碳捕 集利用与封存年度报告（2023）》，指出当前我国规划和运行 CCUS 示范项目 总数接近百个，涵盖电力、油气、化工、水泥、钢铁等多个行业。其中超过半数 的项目建成投产，具备二氧化碳捕集能力超过 400 万吨/年，注入能力超过 200万吨/年。但我国 CCUS 技术发展水平距离大规模商业化应用还有很大差距，仍 需着力探索构建面向碳中和目标的 CCUS 技术体系、加快推进关键技术研发和 大规模集成示范。

技术领域中，试点项目和示范项目带动引领先进技术落地和推广的重点媒介。 2023 年 8 月，生态环境部实施第二批清洁生产审核创新试点项目。第二批试点 项目主要是以能源、钢铁、焦化、建材、有色金属、石化化工、印染、造纸、化 学原料药、电镀、农副食品加工、工业涂装、包装印刷等行业为重点，选取园区、 产业集群和重点区域、流域开展清洁生产审核创新试点。第二批试点 38 个项目 期限为 2023 年 8 月—2024 年 8 月，试点过程中，除考核节能、节水、节材、 减污、降碳等绩效外，还将关注审核创新工作的投入产出比，尤其是在节约人力 财力投入、节省时间、减轻企业负担、与相关环境管理制度衔接等方面的优势。

6、 生态环境建设领域

生态环境建设领域，中国的政策脉络逐渐清晰，一方面是持续深入推进污染防治 攻坚，另一方面是提升生态系统多样性稳定性持续性，巩固生态系统碳汇能力并 控制温室气体排放。

6.1、深入推进污染防治攻坚

“蓝天保卫战”

2023 年全国地级及以上城市细颗粒物平均浓度为 30 微克/立方米，优于年度目 标 32.9 微克/立方米。“蓝天保卫战”的重点区域是京津冀及周边、长三角、汾 渭平原；聚焦内容则是细颗粒物控制，多污染物协同减排，重点区域持续实施煤 炭消费总量控制，噪声污染。加强消耗臭氧层物质和氢氟碳化物环境管理。

“碧水保卫战”

2023 年全国地表水水质优良，Ⅰ-Ⅲ类断面（水质优良）比例为 89.4%，同比上 升 1.5 个百分点，好于“十四五”目标 4.4 个百分点。“碧水保卫战”重点围绕 长江、黄河等大江大河和重要湖泊保护治理以及入河入海排污口排查整治和监 管，旨在改善我国本土保持率、改善水环境质量、完成污水处理全过程减污降碳。

“净土保卫战”和固体废物治理

土壤和地下水污染问题、固体废物和新污染治理是“净土保卫战”和固废治理的 重要议题。2023 年，我国持续开展农用地土壤镉等重金属污染源头防治行动， 启动实施 124 个土壤污染源头管控重大工程项目，常态化开展受污染耕地土壤安全利用落实情况遥感监测。113 个地级及以上城市和 8 个特殊地区印发“无废 城市”实施方案。

6.2、提升碳汇和控制温室气体排放

提升碳汇的本质是提升生态系统的多样性、稳定性和持续性。根据《生态系统碳 汇能力巩固提升实施方案》的思想，确保自然生态的安全包括生态灾害防治、构 建绿色低碳导向的国土空间开发保护格局等举措，有利于巩固生态系统碳汇能 力。但生态系统碳汇增量则需要推进山水林田湖草沙系统治理，通过推进海洋、 湿地、河湖保护和修复，从而增加森林、草原乃至农田的碳汇能力。 中国的碳中和不止包括二氧化碳，还包括甲烷、氢氟碳化物等非二氧化碳温室气 体。根据中国气候变化事务特使解振华在全球财富管理论坛 2021 北京峰会上表 示，中国的碳达峰是二氧化碳的达峰，而中国的碳中和还包括甲烷、氢氟碳化物 等非二氧化碳温室气体。作为全球最大的甲烷排放国，控制甲烷排放对中国实现 碳中和至关重要。2023 年 11 月，生态环境部等十一部门联合印发《甲烷排放控 制行动方案》，聚焦煤炭、油气生产、农业和废弃物处理等领域甲烷排放处置。

7、 循环经济与绿色生活领域

大力发展循环经济，推进资源节约集约利用，构建资源循环型产业体系和废旧物 资循环利用体系，对保障国家资源安全，推动实现碳达峰、碳中和，促进生态文 明建设具有重大意义。 发展循环经济对中国碳减排的综合贡献率将超三成。据中国循环经济协会测算， 2022 年，我国通过推动废弃物循环利用、大力发展循环经济，共计减少二氧化 碳排放约 33 亿吨，预计到 2025 年，发展循环经济对我国碳减排的综合贡献率 将超过 30%，到 2030 年将超过 35%。

政策端看，中国加快构建废弃物循环利用体系主要在促进废旧风机叶片、光伏组 件、动力电池、快递包装等废弃物循环利用。

循环经济广义上属于绿色生活的一部分，其还包括绿色社区、绿色出行、绿色商 场、绿色建筑等。绿色生活理念将推广绿色生活方式，从而推动绿色消费，促进 绿色发展：2023 年 3 月，工信部等六部门开展 2023 年绿色建材下乡活动，促 进绿色消费；2023 年 5 月，水利部等 11 部门联合印发《关于加强节水宣传教 育的指导意见》；2023 年 6 月，国家发改委、生态环境部等十八部门联合发布 《关于开展 2023 年全国节能宣传周和全国低碳日活动的通知》。

8、 标准与计量体系建设领域

“双碳”工作的重要前提是对碳排放数量有清晰的认知，即收集各个行业各个环 节的碳排放数据，以便针对性和顺序性减排。目前，国内外广泛使用的碳排放统 计方法是排放因子法，碳排放总量约为排放源数量乘以排放源的排放因子。但企 业属性、地域、加工环节、燃料燃烧充分度都可能导致排放因子的错误使用，从 而导致数据进准度较低。 计量体系则更加直接去监测和测量碳数据，例如，欧盟为大型火电厂和部分小型 机组装备二氧化碳浓度测量装置和烟气流量计，对温室气体进行直接测定。只要 采用国际互认、一致的测量标准和测量方法，碳排放数据的准确性和可靠性容易 得到保障，且可以推动国际互认。

计量可以确保碳数据的准确，但标准则更容易推动碳减排。2023 年 4 月，国家 标准委等十一部门关于印发《碳达峰碳中和标准体系建设指南》，中国将围绕基 础通用标准，以及碳减排、碳清除、碳市场等发展需求，建立碳达峰碳中和标准 体系，覆盖能源、工业、交通运输、城乡建设、水利、农业农村、林业草原、金 融等重点行业。碳监测核算核查标准规范、低碳管理及评价标准、节能标准、化 石能源清洁利用标准、绿色金融标准等不仅会规范各行业碳中和工作具体行为， 还会助推其减排。 从企业端来看，政策推动产业链上中下游计量水平发展。2023 年 2 月，市场监 管总局和工信部发布《关于促进企业计量能力提升的指导意见》，推动企业建立 健全碳计量体系；同年 5 月，市场监管局、工信部印发《关于实施中小企业计量 伙伴计划的通知》，发挥大企业龙头带动作用为中小企业提供一揽子计量服务和 支持。 从数据端来看，中国开始重视数据中心建设和数据管理。推动国家碳计量中心建 设以及数据中心绿色转型，并开始着力加强计量数据管理制度建设、加强计量数 据技术创新、研究建立碳计量标准参考数据库、推广计量数据应用优秀案例。