日本不同阶段央地财政关系改革梳理

20 世纪 90 年代至今，日本就财政关系大致进行了三次改革或调整，整体是 以向地方政府放权为导向。

1、20 世纪 90 年代的第一次改革（1993-2001 年）

20 世纪 90 年代初日本泡沫经济破裂，1997 年亚洲金融危机发生，给日本经济 带来重创。为增强地方活力，日本以地方分权为方向，对央地财政关系进行了调 整，改革主要集中在行政管理体制方面，税收制度上没有太大的改变。主要措施 包括： 1）1993 年 6 月，日本议会通过《关于推进地方分权改革的决议》。1995 年 7 月《地方分权推进法》实施。依照《地方分权推进法》设立“地方分权推进委员 会”并于 1995 年 7 月开始工作，要求是 5 年内完成分权改革的方案设计、立法 和监督实施工作； 2）地方分权推进委员会成立后，先后于 1996 年 12 月，1997 年 7-10 月、1999 年向日本政府五次提出了设计改革方案的“公开建议”，当时的日本内阁根据 “公开建议”制定了《地方分权推行计划》。在此基础上，1999 年 7 月日本国 会通过了《有关推动地方奉劝相关法律建设的法律》（也称“地方分权一揽子法”）， 并据此对《地方自治法》以及有关法律进行了相应的修改。

3）简政放权，减少或废止中央政府对地方政府的干预。除了直接废除的 40 项 以及决定收回由中央政府负责实施的 51 项以外，将 545 项原中央机关委托事务 中的 298 项确定为地方自治事务（包括公益法人许可、学区指定、饮食业营业 许可、农业振兴地区的指定以及城市计划区域的指定等），247 项确定为法定委托事务（包括生活保护、户籍、护照以及国政选举等），并规定了中央政府对地 方公共团体进行干预的原则以及特别干预的标准。 总体来看，这一阶段的央地关系改革主要集中在行政管理体制方面，如机关委任 制度、中央政府干预等成为讨论的焦点。地方财政自主权限也受到一定程度的重 视，但税收体制没有发生根本的改变。

2、“三位一体”改革时期（2002-2007 年）

相较来说，日本政府在进入 21 世纪后开始推行的“三位一体”改革，则更加侧 重财政领域。 2001 年小泉内阁上任时，日本经济正面临衰退危机。小泉内阁主政的观念是“经 济结构改革”。2001 年 6 月通过的“骨太方针”（其中包含了七项围绕财政改 革、民营化、新兴产业以及社保等方面的改革）把解决不良债权问题作为实证的 首要任务，同时日本政府在《2003 年度经济财政运营和结构改革的基本方针》 中，提出要推进地方财政“三位一体”改革。 所谓“三位一体”改革，是指在压缩地方财政规模、减少地方财政支出的前提下， 一体化的改革国库支出金、税源转让和地方交付税制度，消除税收使用中的浪费， 使地方财政不过分依赖中央财政，实现真正的自治。 具体来看，国库支出金的改革主要是废除、削减国库补助负担金；地方税改革主 要是指在废除、削减国库补助负担金的同时，中央向地方进行相应的税源移让； 地方交付税的改革主要是削减交付税总额、提高地方政府自主财源比重、简化交 付税计算公式等等。

根据《2003 年度经济财政运营和结构改革的基本方针》，2004-2006 年，日本 政府在压缩地方财政规模的前提下，把中央财政对地方财政的国库补助金削减了 4.7 兆日元，地方交付税削减 5.1 兆日元，实现中央向地方税源转让共为 3 兆日 元。2007 年，日本政府在继续削减财政规模的情况下，又进一步削减国库支出 金和地方交付税以及财政支出中的投资经费，使地方财政的规模又比上年度缩减 了 1.1％。2008 年，日本政府根据中央财政和地方财政的实际情况，又决定 2009 年前全面改革税源分配，进一步完善国库支出金、地方交付税和财源转让制度， 实现地方财政的自立。这次改革的另一个方向是坚持“民间能办的事情尽量交给 民间去办”、“地方能办的事情尽量交给地方去办”的基本原则，推行“从官到 民”、“从国家到地方”的经济结构改革。 “三位一体”改革对于财力强、人口多的地域，能够显著加大地方税收，但对于 那些严重依赖中央财政，财力弱、人口少的地区，在地方财政还不能自治的情况 下，地方交付税和国库补助金的削减则直接影响到当地居民的生活。因而，都市 和其余地方间的差异逐渐拉大，改革受到一定的质疑。因此日本政府开始倡导地 方间的转移支付，这一方面需要加强中央财政能力，同时还要得到富裕地区的理 解。

这一时期一项重要的改革是地方债发行从“许可制”调整为“协商制”。所谓“许 可制”，是指地方发债时，自治大臣与大藏大臣必须事先就地方财政计划达成一 致，他们对其中的“地方债计划”、“地方债许可方针”以及“地方债运用方 针”等进行协商一致后确定详细的计划，地方才能发行地方债券。而“协商制” 是指地方政府发行地方债时，都道府县应与总务大臣进行协商，其他地方政府要与都道府县知事协商。地方政府进行地方债发债协商时，首先应按照《地方财政 法》的规定，将举债目的、举债额、举债方法、资金来源、利率、偿还方法等信 息记录在协商文件中，同时应将举债筹集到的资金所运用项目的经费总额、财源 构成、各项资金来源、年间举债预定额总额以及该地方政府的决算状况等信息同 时提供。收到协商请求后，总务大臣或都道府县知事按照相关标准权衡是否同意。 协商制下，地方债举债计划通过协商得到总务大臣或知事同意的称为同意地方 债，否则称为不同意地方债。同意地方债的发行可以得到低利息的财政投融资资 金等公共资金，并且同意地方债的本息偿债资金可以计入地方财政计划，成为地 方交付基准财政需要额的计算因素，地方政府可以得到更多的转移支付金额。不 同意地方债如需发行可通过地方议会决议后发行，但是这部分地方债的发行得不 到低利息的公共资金，而是必须通过银行等金融机构发行，债务本息偿还资金也 不能计入地方交付税计划基准财政需要额计算因素中。 总体而言，日本这一时期的“三位一体”改革成果不少，如地方债发行制度从审 批制过渡到了协商制，改革也如期完成既定的地方财政缩减数字目标。但从最终 结果上看，中央对地方的国库补贴并没有明显减少，地方税收增加的渠道也没有 扩大，税制改革目标并没有实现。

3、改革持续推进时期（2008 年后至今）

2006 年 12 月，日本政府制定了《地方分权改革推进法》，提出 2008 年和 2009 年还将进一步进行地方分权改革和新的地方分权一揽子法案，继续推进地方财政 “三位一体”改革，彻底划分国家和地方的职能，改变中央和地方的关系，加强 地方财政基础。与此同时，各地方政府也以财政支出改革为中心，加快推进行政 改革和财政改革，并制定了相应的计划，采取了相应的政策措施。 2008 年 1 月，日本政府通过《2008 年度经济展望和经济财政运营的基本态度》， 再次强调要建立地方能够独立自主的行政体制，强有力地推进地方分权改革。为 此，地方分权改推进委员会进一步讨论中央和地方的分权，并修改相关法规，明 确国家对地方自治体的义务以及国家干预地方事务的权利，在进一步充实地方财 政基础的同时，赋予地方政府彻底改革地方行政的权力，实现地方行政的合理化。 到 2018 年 6 月为止，日本国会通过八次地方分权统括法的修改，持续推动相关 权力和义务规制由中央向都道府县、都道府县向指定城市、都道府县向市町村转 移。

期间，日本政府于 2005 年出台了《市町村合并特例等相关法律》，对规模较小 的地方自治体进行合并，合并的目的是为了节约经费，提高地方自治体的行政效 率。日本基层市町村的数量 1961 年为 3472 个，2020 年减少到 1718 个，市町 村的合并为未来实施中央、道州制二级政府管理体制打下基础。 另外，围绕特定税种，日本也对央地财政关系中的一些具体税收进行了调整。如 2019 年税制改革时，即对法人税进行了一定的改革。此前，由于企业大多分布 在大城市，企业缴纳的企业法人税也相应的向大城市集中，造成大城市和其他地 区的财政收入不均衡。为此，2019 年日本将属于地方性税种的法人事业税中的 一部分分离出来，设立特别法人事业税，作为国税由中央政府征收，再由中央财 政向地方财政进行分配，以实现协调财源，增强中央财政的调配能力，促进大城 市和地方平衡发展。

截至目前，日本的央地财政关系仍在推进，包括为地方改革提供有效率信息、进 一步完善中央和地方作用的分担机制、鼓励居民参加地方再生建设，进一步充实 改革的能量等。 整体来看，经过三轮央地财政关系的调整，日本地方自治权和独立行政的权限得 到明显的提升，地方政府通过地方行政委员会、地方议会、财务预决算制度以及 广域联合等自主决策机制，为辖区提供了多样化的公共服务，为地区的个性化发 展创造了条件。从具体内容来看，第一、第三次改革更多的聚焦在减少中央干预， 而第二次改革更加聚焦在财税本身（或者财源）。