CCER起源、发展历程及方法学开发情况如何？

作为碳抵消机制，我国 CCER 机制在一定程度上延续了部分国际清洁发展机制的设定。清洁发展机制（CDM）[23][24]是国际层面实施的温室气体排放抵消机制，是《京都议定书》制定的灵活的减排机制之一。

议定书为其附件一国家（主要为发达国家）制定了第一履约期（2005—2012 年）的减排目标，没有为非附件一国家制定量化减排指标。CDM 下，发达国家与发展中国家通过项目合作进行减排单位转让，协助发达国家实现减排目标。CDM可以帮助发展中国家通过本地减排项目的建设运营获得国际碳交易收益，同时协助发达国家获得边际减排成本更低的排放减量权证（CER）以满足框架协议下的环境控制目标。2004年 7 月，国家发改委印发了《清洁发展机制项目运行管理办法》，提出我国清洁发展机制项目实施的优先领域、许可条件、管理和实施机构、实施程序以及其他相关安排，并于 2005 年 10 月 12 日开始实施。从 2005 年至2012 年，我国CDM 注册项目数量大幅增长，据估计中国可以提供全球CDM所需项目的一半以上。 

CDM 机制通过在排放控制单位边界外自愿实施，产生符合额外性（额外性是指在没有减排收益的情况下，项目由于收益、技术等障碍因素难以实施，无法实施减排行动）等相关要求的减排量，是间接控制温室气体排放的抵消机制。额外性是 CDM 项目或我国温室气体自愿减排项目的重要标准之一，是否符合额外性的要求事关减排量的真实性及应对气候变化行动的实际效果。项目筛选和设计过程中，需要证明减排项目在财务或技术等方面所存在障碍的真实性是关键内容。我国 CDM 项目多次由于对其额外性的质疑而遭遇“泼冷水” 的问题，CDM执行委员会（EB）在其第 51 次会议上拒绝了我国 10 个风电CDM项目的注册 [2] ；第 52 次会议上，我国又有 6 个风电 CDM 项目注册遭到拒绝；除风电外，其他类型的 CDM 项目也曾经遭遇到注册被拒绝的问题。以上项目额外性遭质疑可能与我国为促进风电、光伏发电等发展推出的价格补贴机制相关，虽然项目设计过程中按照流程进行了额外性分析，并得到了第三方指定经营实体（DOE）的审核，但财务分析数据的真实性仍受怀疑。CDM项目需要考虑包括补贴价格在内的各种收益的基础上证明其额外性。

此外，从 2013 年开始，欧盟碳排放交易体系进入第三阶段，规定可抵消的CER 需来自最不发达国家且抵消比例遭到大幅削减。与此同时，《京都议定书》第一承诺期于 2012 年结束，且美国在气候变化政策上的反复，使得全球气候变化控制的进展遭到阻滞，CDM 市场需求急剧萎缩，CER 价格一度跌至1 美元/吨附近。 面对国际碳减排合作的停滞和国际核证自愿减排市场的萎缩，我国于2012年启动了中国核证自愿减排项目，并与同期建立的地方试点碳市场进行联动，允许地方市场的控排企业使用一定比例的 CCER 信用抵消。2012 年后CCER作为CDM 的有力补充，两者在项目形式、开发机制、项目方法学上具有诸多相似性。一定意义上可以说 CCER 是 CDM 项目的继承者。

2009 年，国家发改委启动国家自愿碳交易行为规范性文件的研究和起草工作； 2012 年 6 月，国家发展改革委发布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，标志我国 CCER 开始起步。《温室气体自愿减排交易管理办法》奠定了温室气体自愿减排交易体系制度基础，明确了管理范围和主管部门，构建了交易原则等基本规则，制定了自愿减排方法学、项目、减排量、交易机构、审定和核证机构申请备案的要求和程序。 2012 年 10 月，国家发改委发布了《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》，规范和细化了温室气体自愿减排项目审定与减排量核证的技术要求与程序。2013 年 10 月，中国自愿减排交易信息平台上线，我国CCER 进入交易试点阶段。 2017 年 3 月，由于 CCER 交易量小、个别项目不够规范等问题，国家暂缓受理 CCER 方法学、项目、减排量、审定与核证机构和交易机构等的备案申请。2021 年 1 月，生态环境部印发《碳排放权交易管理办法(试行)》，明确重点排放单位每年可以使用 CCER 抵消碳排放配额的清缴,抵消比例不得超过应清缴碳排放配额的 5%:用于抵消的 CCER,不得来自纳入全国碳排放权交易市场配额管理的减排项目。

2021 年 3 月印发的《北京市关于构建现代环境治理体系的实施方案》显示，北京将完善碳排放权交易制度，承建全国温室气体自愿减排管理和交易中心。2021 年 9 月中旬，中共中央办公厅、国务院办公厅正式发布《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，其中提出要加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，明确指出要健全碳排放抵消机制。 2021 年 10 月，生态环境部印发《关于做好全国碳排放权交易市场第一个履约周期碳排放配额清缴工作的通知》，明确 2017 年 3 月前产生的减排量CCER均可使用，且用于配额清缴抵消的 CCER 抵消比例不超过应清缴碳排放配额的5%； 2023 年 3 月 30 日，生态环境部向社会公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议，为后续 CCER 项目的签发提供依据。

2023 年 6 月 27 日，全国温室气体自愿减排注册登记系统和交易系统建设项目初步验收，为 CCER 的注册登记和上线交易做好基础设施准备。2023 年 7 月 7 日，生态环境部联合市场监管总局对《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》进行了修订，编制形成《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），并面向全社会公开征求意见。2023 年 8 月 17 日，北京绿色交易所发布《关于全国温室气体自愿减排交易系统交易相关服务安排的公告》，宣布全国温室气体自愿减排交易系统即日起开通开户功能，明确了全国自愿减排交易的开户主体、交易场所等重要信息。2023 年 9 月 15 日，生态环境部部长黄润秋主持召开部务会议，审议并原则通过《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，该文件是规定自愿减排交易市场基本框架的统领性文件，对于市场启动和运行具有重要意义。

CCER 项目开发首先需要评估项目的可行性并确定符合方法学，项目必须属于国家规定的项目类别，并符合经过备案的方法学或开发方法学经备案后方可进行项目申请。CCER 暂停前，国家主管部门批准了 12 批共200 个方法学，其中由 CDM 方法学转化的有 173 个，其余为新开发的方法学，主要涉及可再生能源、生物质能利用、垃圾焚烧发电、林业碳汇等方面，可用于开发常规项目、小项目和农林项目，涉及可再生能源利用、天然气利用、公共交通、建筑、碳汇造林、固体废弃物处理、甲烷利用、生物质利用、农业等十几个行业领域。此外，随着温室气体自愿减排项目开发领域的扩大，一批我国特有的新方法学，如电动汽车充电站及充电桩温室气体减排方法学、公共自行车项目方法学、蓄热式电石新工艺温室气体减排方法学等也得到了备案。