美国不同银行可能实施救助措施有哪些？

下面从美国银行业救助和监管经验出发，对下阶段针对美国不同银行可能 实施的救助措施进行总结。

1、对于系统性重要银行：财政部和有序清算基金参与其中

金融危机后，对于“大而不能倒”的系统性重要银行，《多得-弗兰克法案》 施行有序清算制度并且财政部公共救助也参与其中。2008 的金融危机 后美国政府发现，仅针对存款保险机构的救助和清算制度并不足以规避 系统性风险，大型金融机构的破产往往会因为连锁反应为整个金融体系 带来更大的损失。为平衡“大而不倒”的道德风险和破产的巨大破坏力，《多得-弗兰克法案》（Dodd-FrankAct）将有序清算的覆盖范围扩大至具 有系统重要性的大型金融机构，即参考 FDIC 处理问题银行的模式和普 通公司破产模式，提出一种针对性的救助制度：如果没有可行的私有部 门处理机制来避免公司违约并进入破产程序，且其破产会对美国金融稳 定造成负面影响，FDIC 将作为破产接管人进行清算程序。同时财政部 设立有序清算基金（OrderlyLiquidationFund，简称 OLF）以使清算程 序顺利进行，为清算过程中的花费的资金提供流动性支持。

有序清算基金的原则：金融机构的清算花费应在金融体系内得到回收， 不应该花费纳税人的钱。根据《多得-弗兰克法案》，在对一家金融机构 进行有序清算时资金应从该公司的资产清算中得到补偿。如果该公司资 产清算后不足以支付清算过程的花费，则 FDIC 可以通过向财政部发债 来筹措资金设立 OLF，事后这些资金将通过对金融行业的核定款项收回。 FDIC 在制定出财政部认可的有序清算方案后，方可使用 OLF 资金。

2、对于中小银行：市场化退出

美国中小银行多采取市场化的方式进行退出，类似于 SVB 处理方案。 美国每年都有银行退出经营、或寻求政府救助的事件发生。自 1934 年 至 2020 年，美国历史上倒闭银行一共 3511 家，美国政府实施救援一共 593 家。2000-2016 年期间，美国共处理了 561 家问题银行，其中 530 家由其他银行兼并，另外 31 家则由联邦存款保险公司全权处臵。其中 从 2007 年到 2011 年 8 月全球金融危机期间，美国共有 402 家银行退 出经营，其中资产规模为 10 亿美元以下的中小银行 329 家，占比 81.8%； 而资产规模大于 100 亿美元的银行有仅有 20 家，占比 5.0%。

在市场化退出过程中联邦存款保险公司承担了提供存款保险、作为清算破产银行接管人两大任务。联邦存款保险公司（FDIC）于 1933 年成立， 旨在重塑大萧条后人们对于美国银行体系的信心，之后 1950 年颁布《联 邦存款保险法案》，对美国问题银行的救助模式进行制定。FDIC 设立了 存款保险基金（DepositInsuranceFund，简称 DIF），用来提供保险赔付 和处理银行破产。一旦某家存款机构倒闭，FDIC 作为破产接管人会收 集问题机构的相关信息，评估不同的解决方案给保险基金带来的潜在损 失，选出最优方案。2023 年 3 月 12 日，美国财政部称目前 FDIC 的存 款保险基金规模超过 1000 亿美元。

第一步：启动处臵前，FDIC 会先对问题银行进行判定，对潜在问题银 行进行早期干预。1）FDIC 根据银行资本情况，对其提出一定的纠正措 施，如提交资本恢复计划，限制分红、偿付到期次级债券、支付高管奖 金等支出、限制经纪人存款、限制附属公司交易、限制存款利率等措施。 2）对初步有问题的银行鼓励其进行自救，通过自身发行的损失吸收工具 （资本工具和部门具有 TLAC 条款的债券）吸收损失。自救机制的目的 是减轻政府救助压力，让银行的债权人和股东承担银行经营损失，实现 风险处臵。

第二步：自救无法进行时，监管授权 FDIC 统一接管问题银行并负责清 偿等工作。美国商业银行由联邦监管机构与州的银行监管机构实行多头 监管。问题银行的关闭由联邦货币监理署、联邦储备银行和州银行管理 当局决定。当某一商业银行因经营不善并触及法律破产条件后，联邦货 币监理署或州的银行监管当局将迅速接管该问题银行，随后将问题银行 全部债权和债务关系转交给联邦存款保险公司，由其统一接管并负责具体清偿工作。

FDIC 处理问题银行的方式多采取三类途径，以市场化收购兼并为主， 辅以政府经营救助和破产清算。1）市场化收购兼并：由健康银行遵循 市场化原则进行收购，以降低 FDIC 的成本且保证问题银行的继续经营。 若问题银行资质较差、收购方意愿不强，FDIC 可以通过给予收购方一 定经济补偿的方式以促成交易达成。2007-2011 年 8 月通过该类方式处 臵的问题银行数量占比达到 90%以上。

2）经营救助：多针对资产规模 较大的问题银行，FDIC 运用公共资金对其进行救助。在这个过程中会 采取直接注资购买资产/股份或者成立过桥银行的方式：在直接注资的情 况下问题银行可以维持资产原状但现有管理层会被要求更换、同时股东 权益会被稀释；在成立过桥银行的情况下，经货币监理署许可成立临时 银行并接管问题银行，当问题银行业务可以正常运行后再退出，多为临 时性方式。政府经营救助的方式一定程度上会削弱银行市场约束力量， 引发道德风险，在91年《存款保险公司修正法案》和 93 年《美国债务 重整信托公司完善法案》通过后被严格限制使用，因此通过该类方式救 助的银行数量并不多，且大多数银行的资产规模都在100亿美元以上。 3）破产清算：若问题银行最终找不到市场收购方，则进入破产清算流 程。FDIC最终出资偿付存款人受存款保险制度保护的存款。

FDIC 处臵问题银行的原则是成本最小化。在上述三种方式中，由健康 银行进行市场化的收购兼并是最佳选择，其中 FDIC 可以在法律允许的 方式下，和收购者共同分担损失以促成交易。若问题银行不能被收购， FDIC 会启动破产清算程序，在存款保险覆盖范围内偿付存款人存款。 若问题机构庞大，则 FDIC 会跟其他监管机构合作实施经营救助。

3、美国中小银行市场化退出的基础：银行间层级结构

金融系统的风险是具有传染性的，银行会对金融系统产生较大的冲击。 1）个体银行的破产会带来交易对手的风险。银行在金融体系中会与其他 同业产生交易行为，如产生同业资产负债或利用自营资金投资同业发行 的相关衍生品等，因此单个银行特别是大型银行破产后可能会对交易对 手造成损失，并且这种损失会通过链式反应进行进一步扩大。2）银行破 产会向市场传递信号，市场若误读或过度解读信号会对整个银行体系造成更大的负面冲击。如雷曼兄弟倒闭传递出背后地产泡沫等问题，引发 市场极度恐慌，进而导致了金融危机。

美国中小问题银行市场化退出的基础：“核心-外围”式的层级银行结构。 即银行间市场中大型银行作为其它银行交易“媒介”成为“核心层级”，其它 银行则成为“外围层级”。在这个网络结构下，核心大型银行多作为资金 融出方，外围银行多作为资金融入方，一方面可以使得整个银行体系网 络交易对手数量减少，信息成本和交易费用都有降低。同时在该过程中， 大型银行在融出资金的时候通过充分的信息披露可以将外围银行风险体 现在拆借利率的定价中，若外围中小银行发生真实破产风险，对于交易 对手造成的损失理论上已经通过前期的市场化定价进行了覆盖。

对于核心大型银行，美国也实施了特殊监管以降低核心银行破产带来的 系统性风险。1）施行更为严格的监管指标：要求系统重要性银行进行 内部流动性压力测试、采用更加严格的附加资本要求、对于全球系统重 要性银行还要遵守 TLAC 等。2）加强信息披露。对于规模在 1000 亿以 上的银行定期对自身资本充足率进行压力测试，并提交面临财务困境时 的有序解决方案。3）对单一交易对手风险进行严格监管。《单一交易对 手限制条款》对总资产 500 亿美元以上的银行设立严格的单一交易对手 信贷限额，避免资金投放和吸收的过度集中。