地方债务的2018和2028——“财政的底色”系列报告（五）.pdf

地方债务的2018和2028——“财政的底色”系列报告（五）。

地方债务问题的根源与扩张

2018 年和 2028 年均是地方债务的重要政策时间点，前者是隐性债务的界定之年，开启了“开 前门、堵后门”的规范治理时代；后者则是隐性债务清零目标年，标志着存量债务化解进入最 后的攻坚期。站在当前时间点回顾，地方政府债务问题产生根源的基本共识，大致可以分为三 类：（1）财税体制：财权上收、事权下放导致的财政纵向失衡；（2）央地关系：经济发展导向 下地方官员激励的错位；（3）金融体制：金融分权背景下地方政府对金融资源的支配。地方政 府债务扩张的机制有较多解释，大致可分为四种观点：（1）宏观调控地方化：地方政府承担过 多逆周期调节的责任；（2）被动负债：地方政府受存量债务偿债压力的驱动进一步举债；（3） 隐性担保：两层政府的隐性担保引发道德风险；（4）担保网络：地方城投平台间的担保网络嵌 入政府信用。

地方债务风险的影响

地方政府债务与非国有企业发展的关系尚存争议，主要体现为两类观点：一是政府杠杆对非国 有企业投资存在挤入效应，二是政府挤占融资资源对非国有企业投资形成挤出效应。从民间固 定资产投资占比与地方政府杠杆率的关系来看，2021 年以后挤出效应的影响更大，表现为民 间投资占比下降与地方政府杠杆率上升并存。学界普遍认同金融分权背景下，地方政府债务的 扩张会加剧金融体系风险。2010 年以来，地方债、城投债与金融债指数的波动呈现出同步的 特征，体现出三者的深度绑定。地方政府债务风险向金融体系的溢出效应并不只存在于债务扩 张期间，在债务化解期间，影响依然存在。2021 年到 2024 年，重点省份的城商行不良率上升， 且高于非重点省份；重点省份城商行拨备覆盖率先降后升，但整体低于非重点省份水平。

当前仍存在什么问题？

随着化债政策的不断加码、国企改革的不断深化，当前地方政府隐债化解、城投平台转型与显 性债务治理已有一定阶段性成效，但在改革进程中仍存在一些问题。城投转型过程中，地方政 府可能会更加偏向短期内提升城投平台的再融资能力，而非注重提升平台独立经营的能力与市 场竞争力。专项债在发行端存在“打包发行”导致利率扭曲与“专项债一般化”现象；偿付端 付息压力渐显，挤压了其他财政支出的空间；使用端存在资金闲置、项目收益错配等问题，拉 动投资的效果有待加强。