联合资信-城投企业参与城市更新业务的路径探索与风险研究—基于《城市更新“十五五”规划》视角.pdf

全球城市建设正经历从增量扩张向存量提质的历史性转折，中国《城市更新“十五五”规划》的出台标志着这一进程进入制度化、精细化新阶段。然而，传统“以地养更”模式失效、项目收益覆盖困难及资金供需错配，已成为制约行业高质量发展的核心痛点。在此背景下，城投企业作为城市更新的主力军，其角色定位、融资路径及风险边界正面临系统性重构。

本报告深入拆解了“十四五”期间城市更新面临的四大核心问题：项目收益偏低、财政收支矛盾突出、专项债门槛与公益属性错配、市场化融资难度大。数据显示，“十四五”期间全国累计改造老旧小区24万多个，惠及1.1亿人，但上海中心城区旧改等项目资金回收周期长、缺口大，凸显了资金端“算账难”的困境。

报告重点分析了《规划》带来的三重逻辑转变：决策上从“政府配餐”转向“群众点菜”，实施“先体检后更新”；价值上从“大拆大建”转向“存量提质”，危旧房及城中村改造指标大幅提升；资金上从“土地财政主导”转向“多元可持续”，构建了中央财政、专项债、政策性金融、市场化融资及配套工具的五级梯度体系。该体系呈现出明显的马太效应，资金向高能级城市、优质主体及可自平衡项目集中。

针对不同区域禀赋，报告提出了差异化的城投参与路径：强省会/中心城市可依托完备融资渠道开展规模化片区综合开发与运营，风险相对可控；普通地级市宜采取轻量化微更新，防范能力错配引发的流动性风险；人口流出型市（县）域则应聚焦存量盘活与小微民生补短板，坚持“微利可持续”。总体而言，城投企业需摒弃粗放重投资思维，将项目收益可行性与债务承受边界作为决策前置条件，以实现稳健转型。