绿色金融政策与监管动向分析

绿色金融不仅是市场行为，更是国家战略的重要组成 部分，是落实“双碳”目标的制度保障。 从国家战略层面看，绿色金融已成为金融体系的重要叙事。

1.五年筑基，从标准建立到市场深化

过去五年，中国绿色金融政策体系逐步完善，经历了从试点探索到体系化战 略推进的三个阶段，形成了涵盖标准规范、投融资工具、信息披露和市场机制的 多维度框架，为资管机构提供了稳定、可预期的长期政策环境。 初步探索阶段（2016–2019），绿色金融制度雏形初步搭建。中国人民银行 等七部委发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，框定绿色金融基本方案。 在此阶段，《绿色贷款专项统计制度》修订，《绿色产业指导目录(2019 年版)》 出台，为市场提供了初步的绿色项目识别和融资统计框架。 体系建设阶段（2020–2021），双碳“1+N”政策体系启动。全国碳排放权 交易市场正式上线，央行发布《银行业金融机构绿色金融评价方案》、《金融机 构环境信息披露指南》、推出“碳减排支持工具”。政策作用开始深度影响资金流 向与成本：碳市场提供市场化定价机制，结构性货币政策工具直接降低绿色项目 融资成本，金融机构可更明确地识别绿色资产，并将资金导向绿色产业。 深化完善阶段（2022 至今），政策焦点从构建市场框架转向规范市场主体行 为。沪深北交易所发布《上市公司可持续发展报告指引》，ESG 信息披露从自愿 走向部分强制，改善资管机构绿色投研数据基础。绿色产业、绿色项目目录迭代 升级，规范市场资产识别。全国碳排放权交易市场不断扩容，引入金融机构参与 碳金融产品创新。地方改革创新试验区持续推进实践探索。政策呈现制度化、标 准化、市场化和系统化特征，为资管机构提供日益完善的投资边界和操作空间。 对于资管机构而言，政策演进也为投资研究与产品设计提供了一定的参考方 向：一方面，可以参考绿色金融目录和碳市场价格信号来识别可投资的绿色资产，并据此优化投资组合配置和风险管理策略；另一方面，可以通过完善绿色或 ESG 数据接口与投研指标体系，将政策要求、碳排放及可持续发展信息纳入量化分析 和风险管理。与此同时，产品设计与合规披露也应适当参考政策节奏，确保基金 说明书、投资流程及报告尽量体现绿色和转型相关因素，从而在政策导向下寻求 稳健投资和潜在创新机会。

2. 战略升维，“五篇大文章”指引新篇章

2023 年中央金融工作会议的召开，标志着中国绿色金融发展进入了全新的历 史阶段。会议首次明确提出“做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、 数字金融五篇大文章”，将绿色金融置于现代金融体系建设核心战略位置。这一 举措意味着绿色金融进入战略升维阶段：不再是金融体系的“专项工作”或“特 色板块”，而是国家金融体系的“主要任务”之一。这一定位升维，确保了政策 资源、资金配置和监管考核将长期、持续地向绿色领域倾斜。

回顾过去，绿色金融政策工具多呈相对独立的布局，如绿色信贷、绿色债券 等政策指引，在支持纯绿项目（如风电、光伏、新能源车等）上已取得显著成效， 但一定程度上也导致了资金投向的“赛道拥挤”。而“五篇大文章”指引了绿色 金融新的发展方向：绿色金融并非孤立发展，而是与科技金融、普惠金融、养老 金融、数字金融等领域深度融合、系统协同。其核心目的在于引导金融资源投向 能够产生最大协同效应的关键领域，从而更高效地服务实体经济的高质量发展。 在这一战略框架下，未来的产品创新和投资机会将不再局限于单一的“绿色” 标签，而更多诞生于“绿色+”交叉地带：

绿色+科技：这一方向已构成当前二级市场绿色投资的核心内涵，主要 体现在新能源（光伏、电池）赛道；而储能、氢能、智能电网、碳捕集 等技术多处于早期或概念阶段，未来随着关键技术突破和产业化推进， 这些环节将成为绿色投资的重要增长点。

绿色+普惠：目前在二级市场尚未形成独立的投资赛道，更多体现为 ESG 投资中的“社会（S）”维度。可通过评估企业的“公正转型”表现（如 对受影响员工的安置、社区发展贡献等）进行风险排除或主题增强；也 可聚焦农业绿色发展、农村分布式光伏、县域生态环境治理等领域的金 融需求，拓展基层绿色金融服务。

绿色+养老：养老基金、年金等长期资金与绿色投资期限匹配、稳健回 报特性高度契合，使其成为绿色金融市场的重要长期投资者。处于运营 期的绿色基础设施（如基于长期购电协议的光伏风电场、环保水务项目） 能够提供长期稳定现金流，天然契合长期资本的配置偏好，支撑绿色基 础设施的持续发展，并可能推动相关资产在资本市场的价值发现。

绿色+数字：这些企业通过数字技术提升传统产业的绿色效率，而非直 接从事绿色生产，典型应用包括环境数据披露、碳核算和绿色资产管理 等。可聚焦智慧能源管理、碳管理 SaaS、电力物联网等解决方案提供 商，作为未来赋能绿色产业的潜在投资标的。

目前市场上已涌现一批“绿色+”交叉领域的投融资实践，但这些项目大多集 中在银行体系主导的绿色信贷、绿色债券等模式。尽管如此，其产品设计逻辑、资金配置策略与政策激励机制，对资产管理机构仍具有重要的借鉴意义。这些案 例不仅为绿色主题基金提供了可投的底层资产与行业洞察，也在产品创新、ESG 量化评估和风险管理等方面提供了重要参考，充分表明“绿色+”的理念与工具可 有效迁移至资管领域，推动基金产品的多元化与策略升级。 从战略层面来看，“绿色+”交叉领域为资管机构带来了显著机遇与挑战。 机遇在于政策顶层设计清晰指向绿色科技、绿色普惠等潜力赛道，为产品布局提 供明确指引；挑战则在于机构需将绿色金融从单一产品线上升至公司整体战略， 系统性提升在交叉领域中的资产识别、配置与主动管理能力，以把握产业融合中 的价值兑现机会。 总之，“五篇大文章”的提出，是中国绿色金融政策演进至今的最高阶形态 和最新战略指引。相较以往单一市场导向的政策安排，其更强调各板块的协同发 展与系统性推进，意在更好地服务实体经济的高质量发展。对于资管机构而言， 理解这一战略演进，有助于把握未来中长期的潜在政策导向和投资机会。

3.格局深化，迈向转型金融新阶段

从政策层面来看，绿色金融的发展遵循“先立后破”的原则。在“先立”阶段， 监管部门围绕绿色标准、绿色产品、信息披露和市场机制完成了基本框架的搭建， 为绿色项目提供了明确的制度边界和投资方向。经过过去多年的政策演进，绿色金融的制度体系、信息披露、标准规范及碳市场建设已初步完善，为市场主体的 投资决策提供了基础性支撑。而“后破”则指向政策希望逐步收缩对高碳资产的 直接支持，同时引导其向低碳转型方向发展，为高碳行业的绿色改造和结构调整 释放空间。 2024 年以来，转型金融的顶层设计加速推进。国家出台《绿色低碳转型产业 指导目录（2024 年版）》《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》 等政策，支持转型金融发展。标准体系层面，中国人民银行牵头推动转型金融标 准研制，已完成煤电、钢铁、建材、农业四个行业的标准起草并在部分地区试点， 同时启动了水上运输等七个行业的标准编制。与此相呼应，各地也结合自身产业 结构积极制定地方性转型金融标准。截至 2024 年底，全国已有天津、上海、江 苏、广东等 19 个省市出台相关标准，形成了中央与地方相互呼应的试点格局。1这 一系列信号表明，监管层正在大力推动高碳行业的有序转型。

但从资金投向来看，市场仍存在明显的结构性矛盾。截至 2025 年 8 月，国 内绿色金融资产持续增长，绿色债券和绿色信贷在市场中占据绝对主导地位。债 券市场上，存续绿色债券规模 3.44 万亿元，占 ESG 债券比例约 60%，过去五年 增长超过 1.6 倍；相比之下，转型债券2起步晚，规模约 0.17 万亿元，占比不足 3%，市场关注度仍有限。信贷市场上，绿色信贷余额稳步上升，重点支持碳减排 项目及新能源、储能、光伏等纯绿赛道；而转型贷款相关数据尚不完善，显示传 统高碳行业升级改造融资仍缺乏系统化渠道。资本市场上，通过对市场主要碳主 题指数的分析发现，各类碳主题指数相较于基准指数明显提高低碳企业权重，对 高碳行业采取“降权”或“排除”，反映指数配置较集中于“纯绿”赛道。 这种错配恰恰预示着下一阶段的巨大机遇。高碳行业的转型项目融资尚处于 起步阶段，意味着市场空间未充分被发掘。在纯绿赛道竞争激烈的背景下，转型 金融为资管机构提供了新的潜在机会，能够率先破解“转型”定价难题、引导资 本助力实体经济平稳过渡的机构，将在未来的市场竞争中占据领先地位。

4.国际视角：欧美政策回调与中国路径韧性

4.1 欧盟 ESG 规则调整，监管从刚性向灵活转变

自 2018 年发布《可持续金融增长行动计划》以来，欧盟通过密集立法迅速 确立了全球最为系统且严格的可持续金融规制框架。在 2018 至 2022 年间，其政 策体系围绕《欧盟分类法》（EU Taxonomy）、《可持续金融披露条例》（SFDR）、 《企业可持续报告指令》（CSRD）、《碳边境调节机制》（CBAM）等法规快 速成型，形成了覆盖投融资、供应链和跨境贸易的全链条规则，也使欧盟成为全 球 ESG 资金配置的重要参照。 然而，2021 年底以来的欧洲能源危机为欧盟绿色金融议程带来了新的挑战。 随着天然气和电力价格飙升、俄乌冲突加剧供应不确定性，成员国被迫在气候雄 心与能源安全之间做出取舍。2022 年，欧委会通过授权法案，将天然气与核能纳 入 Taxonomy“转型活动”清单，官方解释是“为确保向低碳体系平稳过渡并维 护能源安全”，但环保组织和部分议员认为此举稀释了 Taxonomy 的环境标准。 同期，多国延长核电机组寿命、部分恢复煤电产能，一些 SFDR 第 8 / 9 类 产品的基金中已纳入天然气与核电等资产，引发市场对这些投资标签与“漂绿” 风险的讨论4。能源密集型行业因电价飙升与碳成本上升而对经济竞争力表示担忧， 并提出减轻能源与碳排放交易体系（ETS）成本压力的诉求5。为此，欧盟在《钢 铁与金属行动计划》等政策中批准若干电价补贴与国家援助，但长期 ETS 减排路 径没有发生实质调整。 整体来看，能源价格波动与宏观经济冲击对欧盟 ESG 政策实施和市场预期 产生了直接影响，也为后续规则灵活化提供了政治和市场背景。

随着能源价格上行、制造业外流以及中小企业合规成本上升，在 2023 至 2024 年间，欧洲市场对“监管强度与竞争力平衡”的讨论升温。在此期间，欧盟委员 会启动了针对 SFDR 的公众与定向咨询，针对 SFDR 条款第八与第九条被误当作 可持续产品标签、披露指标冗长、数据可得性差三大痛点，在调整产品分类体系 重构和披露模板调整等方面进行公众咨询。 2025 年初，欧盟委员会公布一揽子修订草案（Omnibus Package），内容 包括对多项可持续相关法规进行简化：提高 CSRD 披露的适用性门槛，大幅减少数据点要求，并推迟报告时点；将《企业可持续尽职调查指令》（CSDDD）范围缩小至直接商业伙伴， 减少执行频率，同时推迟实施时间； 缩小 EU Taxonomy 披露范围，简化披露要求； 放缓 CBAM 纳入新产品的节奏，并简化季度申报流程。

部分市场声音认为，这些调整是 ESG 理念倒退的信号，但官方表态强调， 此举主要是应对合规成本与信息增益比例失衡，目的是减轻企业负担、提升效率， 同时在气候雄心与经济竞争力之间寻求可持续平衡。目前议会、理事会正在就一 揽子修订草案进行机构间谈判，预计最早可能于 2026 年起生效。 总体来看，欧盟绿色金融治理呈现“高标准建构—外部冲击—规则回调”的 完整路径。对国内而言，也有一定启示：国际 ESG 资金配置标准仍主要受欧盟 主导，即便监管趋于灵活，其核心目标仍是维护市场透明度并保持资本对可持续 资产的关注。在全球 ESG 治理出现分化的背景下，国内投资者应关注欧盟规则 调整对资金流向及披露要求的影响，重点评估出海企业 ESG 合规压力是否随之 变化，并审视其对海外业务盈利能力的潜在影响，从而更好把握披露体系调整带 来的投资风险与机遇。

4.2 美国 ESG 进程反复，联邦政策波动加剧

近年来，美国在气候与 ESG 领域的政策进展经历了显著的起伏，充分体现 了政策的周期性反转和政治博弈。 2021 年，拜登政府上台后迅速重返《巴黎协定》，并将气候议题置于经济外 交和贸易谈判的核心。联邦层面开启了雄心勃勃的立法与监管议程。2022 年 3 月，美国证券交易委员会（SEC）提出了气候相关信息披露规则草案，要求上市 公司披露其气候风险及温室气体排放信息。同年，SEC 还提议加强针对 ESG 基 金的命名与披露要求，以打击“漂绿”行为。2022 年 8 月，拜登签署《通货膨胀 削减法案》（IRA），该法案包括了美国历史上规模最大的气候投资计划，计划 在 2022 至 2032 年间投入数千亿美元用于气候和清洁能源项目。 然而拜登政府的议程很快遭遇了强劲阻力。2024 年 3 月，SEC 通过了气候 披露规则，但该规则在实施前即遭遇法律和政治挑战，批评者指控 SEC 超越法定 权限，增加企业负担，并带有政治色彩。在持续压力下，SEC 最终弱化了规则范 围，并最终于 2025 年 3 月宣布停止为气候披露规则辩护，实际上暂停了该规则 的实施进程6。6 月，SEC 投票正式撤回了其关于 ESG 基金披露的拟议规则，并 宣布将寻求替代方案，一系列行动被视为联邦层面 ESG 监管议程的实质性挫败。

与此同时，共和党主导的“反 ESG”运动在州层面蓬勃兴起，以德克萨斯州 和佛罗里达州为例，多个州通过了立法，禁止公共养老金在投资决策中考虑 ESG 因素，并限制与抵制化石燃料行业的金融机构合作7。 自2025年1月以来，特朗普政府在联邦层面大幅回撤拜登政府的气候和ESG 政策，核心措施包括：宣布美国将再次退出《巴黎协定》及相关国际气候承诺， 签署支持化石能源的行政命令以推动煤炭生产和化石燃料开采8，暂停或撤销部分 可再生能源项目许可，并对现有联邦气候监管框架提出削减措施9。同时，联邦政 府对部分州级气候政策提出法律挑战。 与联邦层面的政策退潮形成对比的是，部分州政府和企业在气候与 ESG 领 域仍保持积极推进。以加利福尼亚州为例，该州于 2023 年通过了《气候企业数 据责任法案》（SB 253）和《气候相关财务风险法案》（SB 261），要求大型企 业全面披露碳排放和气候风险10。同时，许多美国大企业和机构投资者出于供应 链韧性、长期财务风险管理和市场需求，仍在不同程度上继续其气候承诺和可持 续实践，但整体步伐较前几年更为审慎。 总结而言，美国 ESG 理念的发展路径并非线性前进，而是一个由联邦推动、 遭遇强劲阻力、再到重大回调构成的循环，其核心特点是高度政治化、政策反复 性大且缺乏稳定性，未来发展将极大地依赖于政治周期的变化、各州之间的博弈 以及国际外部压力的驱动。对于国内投资者而言，需密切关注美国政策的变化， 评估其对跨境投资、能源市场和国际合作等方面的影响，以制定灵活的投资策略， 应对不断变化的政策环境。具体来说，在跨境投资方面，出海企业需应对不同州 之间的 ESG 合规要求差异，这可能增加运营风险与合规成本。在能源市场方面， 联邦政策对传统能源的支持将影响本土能源供应链及相关行业投资，同时绿色技 术在能源布局中的市场竞争格局值得持续观察。在国际合作方面，美国在全球气 候治理中的退缩可能影响多边合作节奏，国内投资者可关注由此带来的国际政策 和投资机遇变化。

4.3 逆风外部环境下，国内绿色金融发展仍具韧性

欧美是全球 ESG 规则制定和市场实践的核心地区，其政策波动对全球投资 者影响深远，也在一定程度引发了国内市场关于 ESG 发展的讨论。我们认为， 中国绿色金融的发展根基与欧美 ESG 并不完全相同。国内绿色金融的发展逻辑 具有显著的本土特征：政策导向、产业升级和市场需求，三者相互支撑，为绿色 投资体系构成了较为稳健的长期发展基础。

1）政策导向：顶层设计与高度连续性

中国推动绿色金融发展的逻辑起点与欧美截然不同。欧美 ESG 理念主要源 于资本市场对社会责任的呼吁和“道德投资”的驱动，随后逐步引入监管，因而 容易受到政治和舆论波动的影响。而中国的绿色金融自诞生之初便源自“顶层设计”，自 2020 年 9 月以来，更是服务于国家双碳战略、实现能源结构调整和产 业升级的重要金融基础设施。 从政策端来看，中国绿色金融政策具有高度连续性。中央及地方政策保持一 致推进，绿色信贷、绿色债券、碳市场建设及相关激励措施均在稳步落地。这种 政策连续性与稳定性，使绿色金融的发展不依赖于短期国际舆论或监管波动，而 是围绕国家长期能源和产业战略稳步前行，为绿色投资提供了可靠的制度保障。

2）产业升级：绿色投资成为经济新动能

从产业角度来看，绿色投资已成为推动经济增长的新动能。一方面，中国并 未设定激进的放弃化石能源时间表，而是提出有序转型策略，平衡能源安全、经 济稳定与绿色转型的目标，使金融体系能够在支持绿色投资的同时，平稳服务于 高碳行业的过渡，降低转型摩擦成本，创造“转型金融”实践空间。 另一方面，国内绿色金融早期虽以“政策驱动”为主，但已逐步培育出坚实 的“市场驱动”基础。中国在光伏、风电、新能源汽车、动力电池等绿色产业链 上已建立全球领先优势。这些产业不仅是减排的工具，更是出口支柱、就业载体 和技术创新高地。维持并扩大在这一赛道上的优势，符合国家核心经济利益。

3）市场需求：内生驱动与健康循环

随着技术迭代和规模效应显现，全球范围内光伏、锂电池等绿色技术的成本 开始下降，其经济性在部分场景已超过传统技术11，这使得许多绿色项目具备商 业投资价值。金融资源正在主动流向优质资产，形成“政策引导—市场成长—成 本下降—需求释放”的良性循环，发展基础健康稳固。 因此，国内绿色产业与金融市场呈现健康的内生发展机制。绿色金融不仅响 应政策要求，更与产业技术进步、企业盈利和资本市场需求紧密联动。政策的持 续推进为市场提供了制度保障，而技术成熟与成本下降则激发了市场主动配置绿 色资产的动力。即便国际环境复杂、欧美监管反复，中国绿色金融的整体节奏和 方向仍保持韧性和延续性。展望未来，在政策与市场双轮驱动下，中国绿色金融 有望长期保持景气，并持续为投资者带来稳健的配置机会。