十五五中产业结构调整会有什么变化？

十五五规划中，“新质生产力”培育或仍是重点。

从政策跟踪情况来看，“十五五”规划中的“新兴支柱产业”或将延续“十四五” 规划的框架。2025 年 4 月的政治局会议首次提出“打造一批新兴支柱产业”，7 月的 政治局会议则进一步强调“加快培育具有国际竞争力的新兴支柱产业”。此外，二十 届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决 定》，在“健全推动经济高质量发展体制机制”部分明确提出，要“健全因地制宜发 展新质生产力体制机制”“健全促进实体经济和数字经济深度融合制度”，并特别突 出“引导新兴产业健康有序发展”“加快推进新型工业化”。

“十五五”规划涉及的行业，可能涵盖关键会议和文件中提及的海洋经济、“人 工智能+”、商业航天、低空经济等领域。2024 年发布的《中共中央关于进一步全面 深化改革推进中国式现代化的决定》已明确列出未来产业范围，包括“信息技术、人 工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等”；而 2025 年 7 月中央财经委第六次会议提及的海洋经济、政治局会议提出的“人工智能+”，以 及政府工作报告涉及的商业航天、低空经济、智能网联新能源汽车、智能机器人等， 均可能成为“十五五”规划重点关注的新兴行业。

当前我国工业领域面临的供需失衡压力不断攀升，突出表现为产能利用率与价格 体系的双重承压，而产业结构调整的另一大核心正在于推动供需匹配。截至 2025 年 7 月，PPI 已连续 34 个月同比负增长，形成仅次于 2012-2016 年周期的历史第二长负 增长持续期间。工业产能利用率四季度移动平均自 2021 年三季度的 77.7% 持续回 落，2025 年二季度降至 74.9%。同时，本轮反内卷是中下游、民企更内卷。中游机械 设备和下游在 2016 年处于历史分位数 40%~60%，但现在处于历史最低位；从企业 属性看，当前民企固定资产周转率处于历史最低水平，国企处于历史中位数附近（50%）。

总量层面，破解“内卷”困境一方面重点在于缓解供需矛盾，另一方面需通过政 策引导、行业自律及金融资源配置推动供给创新升级。供给侧改革初期，“三去一降 一补”快速出清过剩产能，配套棚改货币化政策强力支撑需求端，推动改革行业平均 产能利用率从 2016 年底的 70%升至 2019 年一季度的 74.5%。当前可能涉及“内卷 式”竞争的行业中，民企占比多超 50%，而通过设定高智能化、绿色化行业标准，加 大科技创新与环保领域政策及财税激励，或可促使企业摒弃价格比拼，转向产品创新 与技术迭代，实现行业良性发展。

地方政府“反内卷”或也将成为“十五五”规划中的一大重点，短期中央或清理 违规政策，中长期需引导其树立正确政绩观。地产下行期，地方政府既面临 GDP 增长 压力，需寻找新经济增长点；又因土地财政退坡、收支矛盾加剧，急需扩大税源行业 规模，叠加 2021 年后对中央转移支付依赖上升，中央对新兴行业的扶持便成了争夺焦 点。因此，各地布局新兴制造业看似“最优解”，但“合成谬误”导致部分制造业供 过于求。对此，短期中央可规范招商引资，严禁违法违规给予政策优惠；长期则需引 导地方树立正确政绩观，破除地方保护与市场分割。

推动服务业发展，是顺应发展阶段的题中之义，从国际比较来看，也是我国产业 结构调整的“必由之路”，“十五五”规划中或对此作出对应安排。服务业占比逐步 提升，是经济发展的客观规律。当法国人均 GDP（不变价）从 1 万美元增至 3 万美元 时，其服务业占比从 47.8%提升至 65.6%；韩国在人均 GDP（不变价）从 1000 美元 增长到 3 万美元的过程中，服务业占比从 47.1%提升至 54.8%。其他主要经济体也呈 现出类似规律。同时，当人均 GDP 处于 1-3 万美元区间、城镇化率达到 70%时，居民消费需求会从商品消费向服务消费转变；而当人均 GDP 跨过 1 万美元后，服务贸易 额占 GDP 的比重便趋于提升。

另外，服务业发展也可以缓解转型过程中的结构性失业问题，更与新时代中国经 济的发展要求相契合。尽管服务业已成为吸纳就业最多的产业，但近年供需恢复乏力， 就业修复明显弱于增加值。生活性服务业表现尤为突出：2023 年，文体娱、教育、 卫生行业的就业占比，分别较历史趋势下降 6、2.8、1 个百分点。未来政策或聚焦服 务业供需修复，引导制造业就业向服务业转移，在改善就业的同时释放消费潜力。

从政策跟踪情况来看，“十五五”规划或将加大服务业对内对外开放力度，通过 优质供给激活服务消费与贸易，进而增强就业结构的稳定性。2025 年国务院专题学习 会议已分别涉及服务消费和贸易议题，凸显出后续政策对服务业的重视。但我国自 2023 年以来，以卫生、文体娱乐等领域为代表的服务业有效供给恢复不足，这也对服 务需求的释放形成了约束。扩大服务业对内对外开放，或成为政策激活供需的有效手 段。《关于加快推进服务业扩大开放综合试点工作方案》中，电信及数字产业、医疗 康养、金融位列新一轮试点任务前三，这三大领域或成为我国“十五五”时期服务业 开放的核心方向。

经过研究，本文发现： 1）产业结构调整是我国五年规划的重要内容，“十五”至“十四五”均有明确目 标。五年规划为发展远景设定目标、指明方向，如“十三五”分七大目标，“十四五” 则整合经济等目标并强化改革与治理能力重视。其调整既是规划重点，也是实现核心 目标的关键手段，指标从“十一五”“十二五”的服务业占比，转向“十三五”“十 四五”的先进制造业、研发投入等。当前中央集体学习及发改委课题，或已勾勒出“十 五五”产业调整的部分蓝图。

2）过往五年规划的产业结构调整方向，已从侧重三次产业比例转向聚焦科技创新。 经济结构指标从淡化服务业占比，到细化研发投入、城镇化率，新增数字经济目标， 体现规划从粗放向精细转变。制造业要求从“量”到“质”，动能向高新技术切换， 2021-2024 年相关行业增加值增速超 8%；服务业侧重从金融地产转向信息技术，信 息传输等行业 GDP 占比持续提升。

3）“十五五”产业结构调整首要方向是转型升级，同时需关注“反内卷”与服务 业发展。科技创新支持力度将延续，海洋经济、“人工智能+”等或成重点新兴行业。 推动供需适配是核心，需缓解制造业供过于求、推动供给升级，同时规范地方政策、 引导正确政绩观。此外，发展服务业是顺应发展阶段的题中之义，也可缓解结构性失 业，“十五五”或加大其开放力度，以优质供给激活消费与贸易，增强就业稳定性。