地方政府为何陷入内卷式竞争？如何解决？

地方政府 “内卷式” 竞争首先体现在产业规划高度重合，特别集中在医药生物 产业、新材料、人工智能、新能源等领域。

1.地方政府为何陷入 “内卷” 式竞争？

第一，地产周期下行阶段，地方政府面临 GDP 增长压力，需寻找能拉动经济 增长的产业。2021 年以来，房地产产业链进入深度调整期，截至 2024 年，全国 商品房销售面积累计下跌 39.7%，房地产开发投资累计下跌 27.3%。对地方政府而 言，不同地区的房地产市场出现明显分化：商品房销售面积累计涨跌幅区间为 （-58.0%-4.8%），房地产开发投资累计涨跌幅区间为（-68.3%-20.2%），其中分 别有 16 个、18 个省份的下跌幅度超过全国平均水平。

同时，地方政府传统的稳增长抓手 —— 基建投资，因隐性债务监管持续强化， 难以有效对冲经济下行压力。第三轮隐性债务化解自 2020 年底启动，本轮化债通 过发行特殊再融资券置换地方隐性债务，以实现降低成本、拉长期限的效果。2021 年 财政部提出专项债 “穿透式监管”，并出台《地方政府专项债券项目资金绩效管理 办法》。2023 年 7 月政治局会议后，第四轮化债一揽子化解工作开启，对债务压 力较大地区给予特殊再融资债额度置换隐性债务成为本轮化债的主要方式，同时地方 政府融资渠道收紧。地方政府难以通过基建投资稳定经济，只能寻求新的稳增长模式。

地方政府只能在工业（非地产产业链）、服务业（非基建部分）中寻找稳增长动 力。地产产业链步入低潮，基建投资增长受化债约束，地方政府稳增长的可选行业有 限，主要集中在非地产上下游的工业和非基建的服务业。地方政府在选择时，除首要 考虑稳定 GDP 外，第二大影响因素是聚焦于财税获取，财税获取效率较高的行业 被选中的概率较大。 第二，房地产步入低潮，导致土地财政下滑，令地方政府收支压力陡增。国有土 地使用权出让收入在 2021 年达历史高点 8.7 万亿元后，呈明显收缩趋势，至 2024 年仅为 4.9 万亿元，累计降幅达 44.1%。同时，2021 年地方政府税收对地产的依 赖度达 37%，这进一步加剧了地方政府的财政收入压力。此外，地方政府为稳定当 地经济，财政刚性支出 “易上难下”，收支压力持续加大。

从上述角度看，地方政府倾向于发展综合税负水平高的行业。除地产、金融外， 制造业和批发零售业税负更高、规模更大，更易成为地方政府的发展方向。从行业税 收占比看，2021 年制造业和批发零售业税收位居前两位，分别占税收总额的 32% 和 14%。从税负（税收 / 增加值）看，2021 年行业排序为：房地产（28.3%）、 金融（27.3%）、租赁和商务服务业（22.9%）、采矿业（19.6%）、制造业（19.4%）， 可见制造业税负较高。

我国税收以增值税为主，其 “生产地课税” 原则促使地方政府更鼓励当地制造 业集群横向和纵向扩张。我国税制以间接税为主，2024 年增值税占税收收入的 38%。 增值税采取 “生产地课税” 原则，即企业在哪个地区生产，增值税就主要归属于该 地区（中央与地方按 5:5 分成）。在这种机制下，地方政府为扩大税基，倾向于通 过保护本地企业、限制外地商品流入来维持本地生产规模。同时，增值税的抵扣链条 （销项税 - 进项税）促使地方政府推动 “全产业链本地化”，以避免税源外流。

第三，2021 年后，地方政府对中央转移支付的依赖度上升，中央对新兴行业的 补贴与扶持成为地方政府争夺的对象。2022-2023 年，可再生能源电价附加安排的 支出明显超过收入，合计达 3579 亿元，这实际上形成了中央对地方新能源产业的 补助。可再生能源电价附加基金过去实行 “以收定支”，但为落实对新能源行业的 鼓励政策，其支出明显超过收入，中央额外投入资金补贴相关产业发展。类似情况也 出现在转移支付环节，地方政府可以通过发展特定产业来获得中央更多的资金，典型 如 “节能减排转移支付” 和 “大气污染防治转移支付”。

基于上述三大因素，每个地方政府布局新兴制造业是 “最优解”，但 “合成谬 误” 的存在令部分制造业 “供过于求”。部分地方 2022-2023 年制造业投资年 化增速超过 10%，工业增加值年化名义增速超过 5%。2022-2023 年，有 16 个 省份的制造业投资平均增速超过 10%，其中内蒙古、青海、甘肃、云南和安徽位列 前五，平均增速均超过 20%；有 9 个省份的名义工业增加值平均增速超过 5%（全 国为 3.0%），西藏、青海、新疆、海南、宁夏位列前五，增速在 10% 左右或以上。 各省对制造业的青睐，在全国层面叠加后，产生了重复建设、投资过度等问题。

2.地方政府“反内卷”如何对症下药？

地方政府 “内卷式” 竞争首先体现在产业规划高度重合，特别集中在医药生物 产业、新材料、人工智能、新能源等领域。各省 “十四五” 规划中，产业布局是一 大核心要素，各地产业规划中存在大量重复产业。根据对各地的梳理，共有 19 个行 业出现在 20 个及以上省份的 “十四五” 规划中，其中医药制造业和生物产业涉及 省份达 29 个，位居首位；新材料（27 个）、节能环保（26 个）、人工智能（25 个）、 新能源（25 个）均位列前十。

其中新能源行业过去五年的表现最为典型，其在地方政府工作报告中的出现频率 显著上升。地方政府工作报告通常会列明当年重点工作，包括现代化产业体系的布局。 2020-2021 年，分别有 16、15 个省份在该重点工作中提到 “新能源”；2022 年 起，更多省份将新能源纳入当年重点产业布局，2024 年达到 26 个省份的高峰。即 便 2024 年 7 月政治局会议提出 “防止‘内卷式’恶性竞争”、12 月中央经济工 作会议提出 “综合整治‘内卷式’竞争” 后，2025 年仍有 24 个省份在产业重点 任务中提及新能源。

地方政府通过 “税收优惠” 等政策吸引产业落地或鼓励产业扩大生产规模。各 地倾向于比拼政策优惠力度以争夺产业资源，手段包括租金优惠、投产奖励、融资支 持、专项扶持等。例如，部分地方突破“两免三减半”（2 年免征、3 年减半征收企 业所得税）的常规政策，将增值税、个人所得税等纳入优惠范围，同时在土地供应、 购置设备补贴、水电气费用补贴、利息贴息等方面提供便利。

地方间制造业综合税负存在差异，除行业结构不同外，也部分反映出各地政策优 惠标准不统一。根据国家税务总局数据计算，2023 年我国制造业综合税负（制造业纳 税 / 制造业增加值）为 17.4%，但 31 个省份的该项数据分布在 9.7% 至 30.1% 之 间。这种差异虽与当地行业结构相关（如高新技术企业所得税较低、研发费用加计扣 除规模较大等），但也客观体现了各地税收优惠标准的不一致。

地方间产业规划缺乏衔接，导致重复建设、区域竞争加剧，最终表现为产品价格 走低。2020-2024 年，电气机械及器材制造业投资年均增长 21.1%。在有工业分行 业投资数据的 15 个省份中，8 个省份增速超过全国平均水平，其中部分省份 2024 年该行业投资规模已达 2019 年的 3-4 倍。汽车产业方面，2019-2024 年汽车前十 大集团产量占比从 90.4% 降至 84.9%，2024 年新能源汽车 CR3、CR5、CR10（即 行业集中度指标）均下降超过 1 个百分点。

这些现象使得中央高度重视本轮 “内卷式” 竞争中的地方政府问题，后续或将 针对上述问题推出改革措施。短期内，中央或可规范地方政府招商引资行为，将招商 引资工作重点从拼政策优惠转变到优化营商环境、提高服务水平上来，严禁违法违规 给予政策优惠行为，形成规范招商、良性招商新模式；长期来看，或可转变政府职能， 树立正确政绩观，树立算大账、全国一盘棋理念，坚决破除地方保护和市场分割，推 动要素资源在全国范围内高效配置。

经过研究，本文发现： （1）本轮 “反内卷” 与 2015 年供给侧改革的核心差异在于政策更聚焦地方 政府行为规范。中央财经委员会第六次会议将统一大市场要求调整为 “五统一、一开 放”，突出 “统一政府行为尺度”。2015 年产能过剩是全局性问题，源于上游过度 投资与房地产下行；本轮 “内卷” 则因地方政府深度参与，表现为政策洼地、盲目 上马产业等。涉及行业中多数需求改善或稳定，如电气机械行业增速向好，汽车行业 地域分布变化成为典型表现。

（2）地方政府陷入 “内卷” 源于三重压力：一是 GDP 考核下，房地产与基建 受限，需转向非地产工业和非基建服务业，2021-2024 年全国商品房销售面积、地产 投资累计跌幅近四成和三成；二是土地财政退坡后，倾向发展高税负行业，制造业和 批发零售业税收占比居前，增值税 “生产地课税” 机制加剧扩张；三是对中央转移 支付依赖上升，2022-2023 年新能源等领域中央补贴成争夺焦点，最终导致 16 省制 造业投资平均增速超 10%。

（3）地方 “内卷” 表现为产业规划高度重合与政策优惠比拼：19 个行业出现 在 20 省以上 “十四五” 规划中，医药生物、新能源等领域集中；地方通过税收优 惠、租金补贴等争夺产业，导致制造业税负差异显著。重复建设引发产能过剩，如电 气机械投资五年增 3-4 倍，汽车产业集中度下降。短期内中央或清理违规政策，中长 期或引导地方政府树立正确的政绩观。