我国县（市）工业高质量发展问题与对策建议分析

土地资源节约集约利用水平有待进一步提升。

1.我国县（市）工业高质量发展存在的问题

（一）产业转型升级滞后，新质动能成长不足 传统产业改造升级较缓。大多数县（市）工业发展主要依托矿产 资源、农产品资源、交通区位等相对优势，以原材料、食品加工、纺 织服装、基础零部件等行业门类最具代表性，多属于传统产业的范畴。由于意识缺乏、资金有限、供给不足等因素，许多县（市）传统产业 工艺设备更新改造、智能化改造等方面的进度仍较为滞后。新兴产业 培育引聚较集中。近年来，较多县（市）抢抓新兴产业发展的风口， 竞相在新能源、新材料、电子信息制造、商业航天、低空经济等众多 领域布局，在一定程度上更新产业结构的同时，也伴随严重同质化、 引进企业竞争力弱等问题，特别在锂电、光伏等典型行业，产能扩张 迅速、企业盈利能力孱弱等情况较为显著。产业发展生态尚不健全。 一方面，许多县（市）的产业仍处于零散组织状态，链群集成度不高， 规模优势、集群优势远未释放；另一方面，较多县（市）产业在共性 技术创新、品牌培塑、质量标准引领等方面尚有较大的提升空间。

（二）科技创新能力薄弱，两链融合程度不深 研究与开发经费投入不足。县（市）普遍研发投入较少，从投入 规模看，大部分县（市）的全社会 R&D 经费投入金额都低于 10 亿 元，即便是作为县（市）科技创新领先者的 2024 年创新百强县（市） 中，亦有 10 个县（市）研发投入规模不足 15 亿元；从投入强度看， 大部分县（市）的全社会 R&D 经费投入占 GDP 比重都不到 1%，有 41 个创新百强县（市）研发投入强度低于全国水平（2.54%）。创新 主体群体规模较小。较多县（市）的国家高新技术企业数量仍为个位 数，7 个创新百强县（市）拥有的高企数量不足 100 家，拥有雏鹰、 瞪羚、准独角兽等高成长性企业的数量更为稀薄。企业创新水平普遍 较弱。部分企业对创新发展的重要性和紧迫性认识不足，较少开展研 发活动或设立研发机构，与外部创新资源沟通合作较为有限，客观上亦存在人才和资金供给匮乏等不利因素。

（三）人产城融合化脱节，四化协同水平不高 城市建设与产业发展缺乏顶层设计的有效衔接。在总体规划方面， 县（市）城市功能设计与产业发展规划往往难以形成有效协同：一方 面，在制定产业园区规划制定时，对“以人为本”发展理念的重视度 不足，相关的城市功能配套方面着墨较少，难以持久地吸引人才、留 住人才；另一方面，在城市建设规划中，没有科学预判现实基础与未 来的产业支撑，如有些区域无法满足人口就业要求，可能会形成长期 的鬼城或空城。产业园区周边服务设施滞后且服务效能不足。在县（市） 产业园区内部或周边，研发、检验检测、咨询、商务等生产性服务业 供给较为薄弱，居住、商业等生活性服务业供给较为匮乏，教育、医 疗等公共服务亦相对欠缺。人产城融合发展的体制机制不完善。城市 建设相关部门与产业园区之间缺乏较为畅通高效的协调机制，公共服 务支出随人口迁移而调整的机制尚在建立探索之中，公共服务资源供 给与需求不相适应。产业与城市相脱节，严重制约了新型城镇化与新 型工业化的协同发展。

（四）资源环境约束趋紧，绿色协调发展不优 土地资源节约集约利用水平有待进一步提升。较多县（市）的产 业空间利用率不高，产业布局较为零散，僵尸企业和低散乱产业长期 寄居园区低效运行，既造成了宝贵资源的浪费，又难以为新的优质企 业入驻留出足够的土地空间。随着亩均效益评价在各地的广泛推开将 倒逼县（市）加快提升产业用地节约集约利用水平。人力资源供给面临人口老龄化与高层次人才下沉难的双重压力。一方面，县（市）自 身的老龄化程度在提高，又面临着年轻人进入城市发展的挑战，常住 人口年龄结构的老龄化程度更高；另一方面，急缺的高层次人才难以 入县（市），导致产业发展后劲不在。绿色化转型滞后于绿色低碳发 展的需要。县（市）产业体系中的“两高”产业占比较高，节能降耗、 减污降碳的压力更大，转型的成本偏高，加上相关供给不足，总体上 绿色转型的进程较为滞后，较难适应全球不断高涨的绿色标准。

2.促进县（市）工业高质量发展的对策建议

（一）统筹产业转型升级与健全发展生态 加快传统产业焕新升级。抢抓国家推进“两重”“两新”、制造 业新型技术改造城市试点等战略机遇，以高端化、智能化、绿色化为 重点方向，强化改造升级的资金、人才、产品和解决方案供给，针对 不同行业、不同类型企业分类施策，选树一批标杆企业和项目，“点 线面”立体推动传统产业改造升级。科学遴选新兴产业培育方向。综 合考虑行业趋势、宏观政策、本地基础、周边环境等多重因素，坚持 “招大引强”与“育新选优”并重，培育特色鲜明、竞争力强的若干 新兴产业。着力营造一流产业发展生态。在推动产业链链群集聚集成 基础上，积极发展支撑力强的研发测试、检验检测、商务会展、会计 咨询等高水平生产性服务业，培塑一批知名品牌，强化行业共性技术 创新和质量标准建设的引领力，持续推进对外开放合作。

（二）促进产业链与创新链双向深度融合 紧密开放协同创新的纽带。坚持“引进来”与“走出去”相结合，围绕本地产业的创新需求和新兴产业培育落地，通过乡情、企业等纽 带，进一步强化与大学大院大所的科技成果转移转化、委托研发、联 合研发等创新合作，并通过“反向飞地”、创新券等形式，直通创新 资源密集区。增强企业科技创新能力。支持工业企业加大创新投入， 根据自身情况开展各类形式的研发活动，建设高水平研发试验机构， 建立与大学大院大所的常态化深度合作机制，促进、鼓励和引导新技 术的扩散。夯实产业科技创新的平台支撑。聚焦产业创新发展的需求， 通过建立若干产业技术研究院、研发中试平台、科技成果转移转化平 台等公共服务平台，健全对产业科技创新的支撑体系。

（三）推动产业布局与城市功能协同互促 强化人产城融合发展的顶层设计衔接。坚持以人为本，坚持新型 工业化与新型城镇化协同推进，依托多规协同互融合一，充分考虑产 业发展与城市建设的良性互促需求，在设计规划层面，统筹高水平产 业布局与高质量城市功能，促进生产、生态、生活的融合发展。加强 跨部门政策供给和实施的协调配合。围绕重点任务，构建联席会议等 跨部门协调机制，探索负面清单、权利清单和责任清单管理模式，统 筹推动城乡发展、土地利用、生态环境、经济发展、社会保障等方面 政策和改革举措形成合力、落到实处。补齐现有产业园区周边服务供 给短板。统筹考虑现实需求与预留未来空间，在现有产业园区附近， 布局一批生产性服务业、生活性服务业供给，配套建设公共服务相关 设施。

（四）促进要素有效供给与绿色高效利用 持续提升土地节约集约利用水平。在持续推动工业企业入园基础 上，以“亩均效益评价”为指引，加快小散园区的整合，有序合规腾 退僵尸企业和低效用地，探索推进“标准地”出让，为未来产业发展 留足空间。构建多层次人才供给体系。坚持“不求所有，但求所用” 发展思路，创新柔性灵活的“引才用才留才”新模式，引进一批高层 次人才；围绕中青年人才的职业发展和生活品质等核心需求，制定专 门政策，吸聚一批中青年骨干人才；加强产教融合与职业培训，引培 一批高技能人才，厚实产业工人群体。加快全产业链绿色低碳转型。 以数字化绿色化协同转型发展为重要路径，通过工艺改进、设备更新、 软件更新、园区循环化改造、碳治理平台构建等方式，建设一批绿色 发展主体和载体，有效降低能耗、水耗和碳排放水平。