地方财政基本面情况如何？

非税支撑财力，土地成交偏弱。

地方一般公共预算收入主要由非税增长带动。2024 上半年，全国共有 20 个省份完成的 一般公共预算收入同比正增长，需要注意的是，同期全国仅有 9 个省份税收增速为正，非税 收入同比增长的省份达到 27 个，非税部分在上半年为地方政府贡献增量财力。“第一本账” 中的非税收入主要由国有资源（资产）有偿使用收入、行政事业性收费收入、专项收入、罚 没收入、国有资本经营收入等构成，从占比来看，以前 2 者为主。在财政收入承压时期，有 偿转让国有资源（资产）使用权——如矿产资源、公共资源等，在短期内为财政增收不失为 权益之计，但从中长期来看，该项收入的不确定性较高，且资产资源均为一次性转让，在特 定期限内无法为地方创造持续性收入，因此建议对该项收入占比持续偏高的地区保持关注。 土地尚未完全企稳，政府性基金收入完成进度不及预期。2024 上半年，在披露数据的 22 个省份中，仅北京市完成年初预算的进度超过 50%，其他省份中，上海、陕西、内蒙古、 天津、云南的完成进度超过 30%；有 7 个省份较去年同期增长，分别为上海、北京、内蒙古、辽宁、重庆、天津和黑龙江，分布上以一线城市和部分化债重点省份为主，后者可能的 原因或在于 2023 年基数较低。从土地成交角度来看，全国范围内，仅 4 个省份上半年同比 增长，分别为辽宁、新疆、海南、青海，沿海发达省份多数降幅接近或超过 50%。

城投拿地占比波动下降，上半年托底拿地仍然普遍。全国层面来看，2021~2024 上半 年，城投拿地占比分别为 25.16%、39.7%、31.77%和 27.35%，呈波动下降趋势；2021 年 土地市场景气度较高，因此城投拿地占比相对不高；此后 2022 年 9 月，财政部下发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（财预〔2022〕126 号），要求不得通过国企 购地等方式虚增土地出让收入，此后城投拿地现象有所缓和。 2024 上半年，在财政“过紧日子”的背景下，地方财力或仍存在一定缺口，通过城投 拿地补充地方政府性基金收入成为部分地区的选项之一。具体到各省来看，重庆市城投拿 地占比最高，达到 57.73%，其他 11 个重点省份占比普遍低于 20%；相比之下，非重点省 份城投拿地现象更为普遍，多数占比在 20~40%之间。

2016 年 10 月，国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》，其中提到： 市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出 10%的，或者专项债务付息支 出超过当年政府性基金预算支出 10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动 财政重整计划。财政重整计划包括但不限于：①拓宽财源渠道；②优化支出结构；③处置政 府资产；④申请省级救助；⑤加强预算审查；⑥改进财政管理。需注意的是，财政重整并非 财政破产，财政重整只是阶段性应急措施，只要债务风险得到缓解，财政重整状态即可撤销。 全国共 11 个省份专项债付息占比踩线，或面临财政重整压力。我们根据 2023 年各省存 量政府债券情况分别对一般债和专项债付息支出进行了测算，结果显示，青海、甘肃、黑龙 江、云南、广西、辽宁、新疆、宁夏、天津、内蒙、山西等 11 个省市专项债付息支出占比 踩线，其中青海的专项债利息支出占比达 18.8%，显著超过其他省份。多省市踩线的原因可 能在于：政府性基金预算采用的是“以收定支”的原则，部分省份土地出让收入的下滑带动 地方政府政府性基金预算支出减少，从而导致专项债付息支出占比偏高。 伴随偿债备付金制度的健全建立，地方政府专项债偿还压力或改善。2024 年 10 月 12 日，财政部副部长王东伟在国新办发布会上表示：下一步，要研究扩大专项债券使用范围， 健全管理机制，探索专项债券提前偿还，研究建立健全偿债备付金制度，保障专项债券偿还 来源。着眼中长期来看，伴随备付金制度的建立，地方专项债本息兑付压力或将边际改善。

分母端：总财力较 2022 年变化不大，但省际间出现分化。2023 年各省政府性基金收入 普遍继续下滑，但受益于中央转移支付的增加，尾部省份的总财力反而出现增长，其中 12 个重点省份整体同比增长 6.59%。 分子端：城投债务增速趋缓，政府债务维持高增。相比于 2022 年底，2023 年平台有息 债务总额增长 7.36%，地方政府债务余额总计增长 16.21%。 受益于总财力提升，部分重点省份债务率出现下降。2023 年在地方财力趋紧的情况下， 中央对重点省份的转移支付增加，分母端的提升推动部分重点省份债务率指标改善，重庆、 辽宁、天津、黑龙江、甘肃和青海的全口径债务率较 2022 年下降，但天津市全口径债务率 仍高达 547.06%，显著高于其他省市。

对比发达经济体，国内部分省份政府负债率仍有空间。以广东和江苏为例，其负债率分 别为 40.35%和 93.78%，明显低于 GDP 排名领先的意大利和加拿大，仍有一定加杠杆空间； 但需要注意的是，浙江、四川、江西、重庆和云南负债率水平已经超过 100%，后续进一步 加杠杆的空间可能有限。需要注意的是，国内省份近五年 GDP 平均增速普遍在 5%以上，显 著超过发达经济体同期增速，因此伴随时间推移，国内省份的负债率会不断下降，单纯的高 负债率不需要担心，保持中长期的合理发展速度仍是解决相关问题的关键。