美国人工智能算力管制政策及标准情况如何？

经过2022年10月7日、2023年10月17日、2024年4月4日多次调整，美国在半导体相 关领域的出口管制政策框架已基本搭建完毕，相关重心将逐步向执法和监管方向转移。

一、美国人工智能算力管制政策

（一）美国对人工智能算力硬件管制

根据管制对象的不同，美国出口管制法律法规体系可以分为两部分：军用物项管制和两 用物项管制。对于军用物项管制的法律依据主要是《武器出口管制法》和《国际武器贸易条 例》，对于两用物项管制的法律依据主要是《2018年出口管制改革法》（Export Controls Reform Act，ECRA）和《出口管理条例》（Export Administration Regulation，EAR）。由于人工智 能算力硬件系两用物项，故与之相关的管制法律主要是《2018年出口管制改革法》和《出口管 理条例》。

1.《2018年出口管制改革法》 美国2018年颁布的《2018年出口管制改革法》为《出口管理条例》提供了永久性法定授 权。同时，该法案扩大了美国出口管制的适用范围，特别是增加了对美国的新兴和基础技术 的出口控制，并授权美国总统和美国商务部确定和定义这些技术的构成。2020年10月15 日，美国白宫发布《关键和新兴技术国家战略》（“《CET战略》”），《CET战略》中列明了20类关 键和新兴技术清单（“2020年CET清单”），后续每两年更新一次关键和新兴技术领域列表，及 各领域内的具体技术清单。最新的清单即“2024年CET清单”于2024年2月发布。

其中与人工智能产业相关的技术领域包括“先进计算”“人工智能”“数据隐私、数据安全 和网络安全技术”“高度自动化、自主化和无人驾驶系统与机器人技术”“半导体和微电子” 等。

2.《出口管理条例》 《出口管理条例》是《2018年出口管制改革法》的实施法规，其编入《美国联邦法规》第十 五编B分编“商业与外贸有关的法规”的第七章“商务部产业与安全局”下的第C分章。美国 国会根据《2018年出口管制改革法案》将其通过控制出口来监管对外贸易的部分宪法权力授 权给行政部门，而美国商务部则依据具体实施规则《出口管理条例》行使该权力。 在《出口管理条例》体系内，美国商务部工业与安全局（Bureau of Industry and Security， BIS）针对特定行业领域发布专门规定，作为更为具体的出口管制规则。与人工智能算力相关 物项的临时最终规则（Interim Final Rule，IFR）于2022年10月7日首次发布，并于2023年 10月17日、2024年4月4日多次调整。经过多次调整，BIS在半导体相关领域的出口管制政 策框架已基本搭建完毕，相关重心将逐步向执法和监管方向转移。

3.实体清单制度 实体清单（Entity List，EL）是《出口管理条例》第744部分的附录4（Supplement No. 4 to Part 744—Entity List）。这个清单由美国商务部工业与安全局（BIS）管理，目的是对特定的 外国个人和企业实施出口限制。被列入实体清单的最直接影响是在涉及美国产品与技术的 出口、转口和转让贸易时必须事先获得美国商务部的许可。清单中的实体按国家排列，并列出确定实体的名称、已知地址和别名、实体的许可要求范围、其许可政策及其对《联邦公报》的 来源引注。截至2024年8月23日，已有845个中国实体被列入清单。 美国众议院在2024年9月10日启动的“中国周”立法行动中启动审议包括《出口管制执 法强化法案》（Export Control Enforcement and Enhancement Act，H.R.7151）在内的一系列 法案。《出口管制执法强化法案》旨在加快实体清单更新流程，更新清单实体许可政策，大幅强 化实体管制力度。

（二）美国对人工智能云算力管制

1.云算力管制起始——人工智能《行政命令》 人工智能云算力，即使用IaaS（Infrastructure as a Service，基础设施即服务）云服务远程 获得算力。美国对于IaaS管制起始的法律依据主要为两个总统行政令。 一是特朗普政府2021 年13984 号令（“E.O. 13984”），授权商务部制定法规，要求美国 IaaS提供商验证其外国人客户的身份，以及采取特别措施阻止外国恶意网络行为者使用美国 的IaaS产品。 二是拜登政府2023年14110号令（“E.O. 14110”），其核心内容是授权制定规则，拓展身 份识别要求的适用范围（将前述身份识别要求拓展至美国IaaS服务上的海外经销商），同时要 求IaaS提供商向商务部报告外国用户进行AI大模型训练的交易。

2.云算力管制落实——商务部落实《行政命令》新举措 为落实上述两份总统行政令，推进对IaaS服务的管制，美国商务部工业与安全局（BIS） 于 2024 年 1 月 29 日公布了《“采取额外措施应对重大恶意网络活动方面的国家紧急情况” （Taking Additional Steps To Address the National Emergency With Respect to Significant Malicious Cyber-Enabled Activities）拟议规则的通知》（notice of proposed rule making）（以下简称“NPRM”）。根据NPRM，美国IaaS提供商、美国经销商及相关外国经销商须 核验外国人客户身份信息，并在特定情形下向美国商务部报告外国人客户的详细身份信息和 人工智能大模型训练活动情况。 在人工智能算力硬件出口管制加压的环境下，使用云计算服务获取相关算力资源，原本 成为部分人工智能产业链企业的替代方案之一，而NPRM便是针对此替代方案推出的管制对 策。

二、美国人工智能算力管制标准

（一）算力硬件出口管制框架基本完成

经过2022年10月7日、2023年10月17日、2024年4月4日多次调整，美国在半导体相 关领域的出口管制政策框架已基本搭建完毕，相关重心将逐步向执法和监管方向转移。基本 完成的出口管制政策呈现明显的双轨制特征：对于风险系数较低或者管控意义不大的相关物 项，放松管控；对于重点监管领域，通过规定更加严格的尽职调查义务强化监管。

1.芯片管制技术标准 2022年10月7日规定ECCN 3A090和4A090类别中的高性能计算设备、芯片以及相应 组件，将在满足以下两项条件时受到出口限制： （1）芯片的I/O带宽传输速率大于或等于600 Gbyte/s； （2）数字处理单元/原始计算单元每次操作的比特长度乘以TOPS 计算出的算力之和大 于或等于4800TOPS。 2023年10月17日BIS进一步收紧了限制范围： （1）ECCN 3A090a针对最高性能芯片，集成电路中包含一个或多个处理单元达到以下任 一标准：a）综合运算性能（Total Processing Performance，TPP）达到4800，或b）综合运算性 能达到1600，同时“性能密度”（Performance Density，PD）达到5.92。 （2）ECCN 3A090b针对次高性能芯片，集成电路中包含一个或多个处理单元达到以下任 一标准：a）综合运算性能达到2400但低于4800，性能密度达到1.6但低于5.92；b）综合运算 性能达到1600，性能密度达到3.2但低于5.92。 2024年4月4日中规定的新的管制规则主要针对GPU性能进行了细化规定： 4A003类目下“数字计算机”“电子组件”及其相关设备和“组件”，对于所有目的地（除 EAR第740部分第1号补充文件国家组E：1或E：2中的国家外），“调整后峰值性能”（“APP”） 超过70 Weighted TeraFLOPS（WT，每秒计算万亿次浮点运算，主要针对GPU性能，CPU和 NPU 主要提供定点/整数算力）的计算机和 4A003.c 中所述的“电子组件”都需要许可证 （NLR）。

2.许可例外适用情形严格排除芯片物项 2023年10月17日新规二次修订时引入适用于先进计算物项的新许可例外“经告知先进 计算”（NAC）；并在2024年4月4日的新规中进行了细化和拆分，将之分为NAC与“经授权先 进计算”（ACA）两个许可例外，以精细化对中国澳门特别行政区和包括中国在内的D：5组国 家加强管控。ACA的设立为非重点关注领域（如与数据中心无关的先进计算芯片应用领域） 提供相应的贸易便利，简化在原NAC下繁重的通知审查压力。对于重点关注领域，仍将通过 NAC的预先告知机制对相关物项的流转严加管控。 在此需要重点提示的是，关于3A090.a项下相关物项（先进计算集成电路和相关的半导 体制造设备），其在中国等D：5组国家境内的境内转移不为ACA和NAC等任何一个许可例外 所豁免，因此即使目前在中国境内进行相关物项的交易和流转也必须取得BIS的出口许可 证。

3.最终用户和最终用途管控强化 2024年4月4日新规加强了在半导体制造供应链上美国出口管制监管要求的传导，以防 止相关实体通过第三国获得半导体生产设备的研发和制造能力。这一意图在美国商务部工 业与安全局（BIS）于该次新规中发布的相关评议中表现得尤为明显。在第46号评议中，针对 评议者所提出的“当向第三方出口用于‘开发’或‘生产’全新外国产物项的物项时，若该等外 国产物项今后专用于受限生产设施，即生产‘先进节点集成电路’的设施内，许可证审查义务 应在供应链的上游延伸到何种程度？”问题时，BIS表示，相关境外生产者需基于最低成分含量规则和外国直接产品规则等相关规定在对该外国生产物项分别评估其是否可能属于EAR下 受控物项，但是，即使基于相关评估该等外国生产物项不属于EAR下受控物项，若相关境外 生产者系通过设计其供应链故意规避相关许可证要求，那么该产品仍需取得许可证，否则将 视该等行为为违反EAR相关规定的行为。此外，BIS还进一步表示，在供应链的任何环节，只 要知晓相关物项可能会被最终用于受限最终用途，即使涉及一小部分物项，也需就该部分物 项取得许可，对于受 EAR 管控的 3B、3C、3D 和 3E 类物品，根据第 744.23（a）（2）（ii）节的规 定，即使不知晓使用这些物品的“设施”的生产技术节点，也可能需要许可证。

（二）实体清单扩容强化

1.被列入实体清单（EL）对企业经营的影响 所有受EAR管控的物项（包括硬件、软件、技术等）向被列入实体清单的主体出口、再出 口或国内转移等，均须向美国商务部申请许可。清单实体无法采购管制硬件，但已经采购的 可以继续使用、加工；无法延期、更新、采购管制软件，但已经获取了License的软件可以在授 权期内继续使用；原厂服务无法提供。但实体清单并不禁止客户从清单主体处购买设备或服 务。

2.《出口管制执法强化法案》强化实体清单管制 扩大提案权限与简化决策流程是该法案的核心变化。法案赋予最终用户审查委员会 （End-User Review Committee）的每个成员直接提议修改实体清单的权力。来自美国国防 部、国务院等部门的代表可以根据各自的专业判断，直接提议将特定实体添加到清单中，但最 终决定仍需要委员会多数成员的投票通过。同时，委员会必须在30天内对提案进行投票表 决，大幅缩短了决策时间。最终用户审查委员会主席可以在特定情况下将投票期延长15天， 以获取更多信息。 在许可政策方面，对实体清单上的实体默认采取“推定拒绝”的许可政策，同时允许委员 会针对特定实体或特定类型的物项采用不同的许可政策，保留了一定的灵活性。此外，法案 还强调了决策过程的民主化，每个委员会成员在相关事项上有一票表决权，包括各部门代表， 最终用户审查委员会主席无权单独作出决定或推翻投票结果。 通过赋予美国国防部、国务院等部门更直接的参与权，该法案旨在确保从多角度评估潜 在的美国国家安全威胁，并能迅速采取行动。这种机制的变化可能会导致更多实体被列入清 单，对全球科技企业，特别是中国企业产生重大影响。

（三）云算力管制铡刀升起

1.云算力身份自由受限 根据NPRM，美国IaaS产品的：i）美国IaaS提供商（包括美国供应商及美国经销商），以及 ii）其外国经销商须建立“客户识别计划”（Customer Identification Program，CIP），以执行有 效的客户验证机制并维护其外国人客户的身份信息，并且这些CIP需要向美国商务部进行报 告。除非商务部部长基于特定对象“阻止滥用IaaS产品”的安全实践能力，而在特定情况下给 予了豁免，否则所有潜在“客户”（Customer）及其“受益所有人”（beneficial owner），都会受制于身份识别。 NPRM规则要求“美国IaaS提供商”及其“美国IaaS产品”的“海外经销商”在IaaS账户开 立前，收集潜在非美国人“客户”或“受益所有人”的以下信息：名称；地址 / 主要营业地 / 组建 地（含使用IaaS产品的地点）；付款方式和来源；电子邮件地址；电话联系信息；基于对该等非 美国人对账户所有或控制权的核实，收集其用于访问和管理账户的IP地址，以及每次访问和 管理的日期和时间。

2.云算力训练报告制度 NPRM要求“美国IaaS提供商”及其“美国IaaS产品”的“海外经销商”对与其交易的外国 人进行训练“具有可能用于恶意网络活动的潜在能力的大型AI模型”的行为，向商务部部长 提交报告。所谓“具有可能用于恶意网络活动的潜在能力的大型AI模型”在NPRM中被定义 为“任何具有‘两用基础模型’技术条件或具有其他相应技术参数，并且可用于协助或自动化 开展恶意网络活动的人工智能模型，包括但不限于社会工程学攻击、漏洞发现、拒绝服务攻 击、数据中毒、目标选择和优先排序、虚假信息或错误信息的生成和/或传播，以及远程指挥和 控制。”

上述报告内容除CIP内容外，还需含有“训练运行的信息”，包括：训练中计算运行的估计 次数；训练运行预计开始和结束的日期；训练运行加速器中使用的主要AI模型；确保对经训 练的模型权重进行安全存储和保护访问的政策和流程；过去四年中发生的任何导致未经授权 访问模型权重或源代码，或其他重大损害的网络安全或内部威胁事件。 NPRM授权美国商务部对“大量外国人员提供美国IaaS产品用于恶意网络活动，或有大 量外国人员直接获取美国IaaS产品用于恶意网络活动”的情形可以自行启动调查，评估相关 证据，并且决定是否实施特别措施。如果商务部部长确定有证据表明应实施特别措施，将在 《联邦纪事》上发布决定。可能采取的特别措施包括：（1）针对某些外国司法管辖区内的客户、 潜在客户或账户持有者实施于美国IaaS提供商处开设或维持账户（包括经销商账户）的限制 或附加条件；（2）针对某些特定的外国人实施在美国IaaS提供商处开设或维持账户（包括经 销商账户）的限制或附加条件。