数字经贸规则总体进展如何？

全球数字经贸规则体系呈现新格局。

全球数字经贸规则体系形成多边协定、双边及区域协定、框架性协议并行的多层次立体化格局。2024 年7 月，WTO电子商务谈判发布首个诸边协定的稳定案文，国际数字经贸规则进入新发展阶段。多边协定层面，WTO 电子商务谈判历经5 年达成实质性成果，最新发布的协定案文包含 38 个条款和 1 个电信服务附件，涵盖众多对数字贸易发展具有重要意义的议题，特别是在促进贸易便利化和提升企业和消费者信任方面。但是并未包含数据跨境流动、数字产品非歧视待遇等自由化议题，以及人工智能、数据创新等新兴议题（见表 1）。后续仍需讨论如何将案文纳入WTO 法律框架，纳入后将为 91 个成员在全球开展数字贸易提供规则基础。

双边及区域协定层面，截至 2023 年底，涵盖数字经贸规则专章的自贸协定和数字经贸专门协定数量达到 125 项。2023 年，中国与尼加拉瓜签署自贸协定，与新加坡完成自贸协定升级；欧盟与新西兰签署自贸协定，与智利将早期联合协议中的电子商务条款全面升级为数字贸易章节；英国、乌克兰签署数字贸易协定。2024 年，日本、印尼修订经济合作伙伴关系协定，纳入电子商务章节；欧盟与新加坡完成首个数字贸易协定谈判；韩国正式加入 DEPA，数字经贸圈持续拓围。框架性协议层面，2023 年，欧盟与新加坡、加拿大建立数字伙伴关系，中国与东盟签署《关于加强电子商务合作的倡议》，与阿富汗、阿根廷等 35 个国家共同发布《数字经济和绿色发展国际经贸合作框架倡议》，东盟启动《东盟数字经济框架协议》谈判。全球数字贸易领域国际合作不断加深，数字伙伴关系网络更加紧密。

全球数字经贸规则经历两阶段协定模板发展，“纯数字”协定逐渐引领数字经贸规则演进。伴随数字技术驱动传统电子商务向数字贸易演进，出台数字贸易规则的相关协定在性质和特点上呈现出两阶段演变特征（见表 2）。第一阶段协定模板自2000 年出现，数字经贸规则主要包含在传统贸易协定中，以条款或专门的电子商务/数字贸易章节出现，重在促进电子商务自由化便利化。第二阶段协定模板自 2018 年以后出现，为“纯数字”协定，包含了数字贸易协定、数字经济协定、数字伙伴关系等形式，例如《美国-日本数字贸易协定》《数字经济伙伴关系协定》《欧盟-日本数字伙伴关系》以及最近完成谈判的 WTO 电子商务案文。第二阶段模板开始引领经贸规则演进。第二阶段模板体现了数字贸易与货物贸易、服务贸易并列成为经济发展三大支柱的重要意义，正在从如下方向引领数字经贸规则发展：一是体例形式更为灵活多样，既可以是国际法律文本，如DEPA、《英国-乌克兰数字贸易协定》，也可以是不创设任何国际和国内法律义务的纯合作性协议，例如欧盟创设的数字伙伴关系协议。二是数字议题覆盖更为广阔，既继承了第一代模板侧重促进数字贸易便利化、自由化的条款，同时更侧重促进数字经济创新包容安全发展，纳入数字创新、数字包容、新兴技术合作、中小企业数字转型、供应链韧性等新兴议题。三是谈判更为高效，传统经贸协定覆盖所有部门，通常谈判耗时多年。而数字经济协定和数字伙伴关系集中就数字领域核心关切进行谈判，在议题设置、章节体例等方面更灵活，有助于各方较快达成国际共识。目前，采纳新模板的成员正在不断扩容，包括中国、新加坡、欧盟、英国、韩国、日本、非洲、东盟等经济体。

各类国际数字经贸规则对数字贸易发展发挥不同的调节作用，其发展和演变深受各国谈判和博弈制约。自2000 至2023 年，数字贸易便利化、消费者信任类规则进展最快，数字产品准入和待遇、企业信任、数据治理类规则中与市场自由化相关的规则分歧较大，数字经济发展与合作类规则近五年刚出现，采纳的协定数量最少。

数字贸易便利化和消费者信任类规则数量最多、共识最大。在多边机制下，这些规则已被纳入新发布的WTO 电子商务稳定案文中。在双边及区域机制下，除了电子发票、电子支付、数字身份等近几年新推出的条款，数字贸易便利化、消费者信任类相关规则均至少被 75 项经贸协定采纳。其原因：一是相关规则基本不涉及市场准入等经济利益及安全利益让渡。数字贸易便利化规则提升的是各国贸易流程的数字化和互操作性水平，消费者信任规则旨在提升消费者在数字贸易中的参与度，营造良好营商环境，容易被各国普遍接受。二是对一国经济发展和消费者福利增长具有正向促进作用。根据 APEC 智库报告，电子发票、国内电子交易框架、电子认证等条款旨在降低企业在国内和跨境层面的交易成本，在很大程度上与数字贸易流量呈正相关7。因此，数字贸易便利化规则通过在数字贸易环节中纳入可互操作的技术和监管标准，将对数字贸易流动产生积极影响。三是具有国际法作为规则共识基础。部分规则源自联合国国际贸易法委员会的《电子商务示范法》《电子签名示范法》等国际法，自 1996 年以来被世界各国在本国立法中广泛采纳，形成了较好的规则共识基础。

跨境数据流动、计算设施本地化、数字产品非歧视待遇等数字自由化规则分歧长期存在。在此次 WTO 电子商务谈判中，数据流动和本地化、数字产品非歧视待遇、源代码、使用密码的ICT产品等规则未能形成最终共识。在双边和区域机制下，其进展也远慢于数字贸易便利化等议题。其原因在于：一是相关规则对各国经济和产业利益及监管自主权产生不同影响，难以达成共识。例如，禁止转让源代码条款有利于保护发达国家跨国企业的创新技术和利益，但发展中国家认为会阻碍其获取新技术，扩大技术鸿沟。平台有限责任条款为跨国数字平台在内容责任方面提供了避风港，却限制了跨国数字平台运营所在国家的监管政策空间。二是各国考量的优先利益不同，导致了规则主张差异。例如，关于跨境数据流动和计算设施本地化，目前存在“市场导向”“人权导向”“主权导向”三类不同优先利益考量的国家，对数据流动秉持不同规则主张。尽管普遍承认“允许数据跨境自由流动/禁止本地化+例外”的规则模式，但是各自允许的“例外”空间存在很大差异。

从 2000 年起，美国创设了电子传输免征关税、数字产品非歧视、跨境数据流动、计算设施本地化、保护源代码等以数字贸易自由化为核心的规则。自 2020 年以来，随着新兴数字技术迅猛发展，数字化转型深入推进，全球数字贸易格局发生转变，数字经贸规则制定主体更多元化，数字经贸规则发展方向发生调整。

数字经贸协定签署呈现亚、欧等区域明显加快，北美地区速度放缓的态势。一是亚洲签署的数字经贸协定数量最多。按区域看，亚洲经济体签署的数量最多，为 70 项，其次为拉丁美洲、欧洲、北美、大洋洲，非洲目前仅有 2 项。按国别看，新加坡是签署数量最多的国家，截至 2023 年共签署了 25 项，其次为澳大利亚（19项）、欧盟（17 项）、美国（15 项）和英国（15 项）。二是亚洲、欧洲、大洋洲签署数字经贸协定速度明显加快。亚洲在过去5 年共签署了23项协定，占 2000 年以来签署总数量的 33%，其次为欧洲（21项，占 54%）和大洋洲（9 项，占 41%），北美地区经济体仅签署了2项。

二是新兴经济体开始在新兴规则制定中发挥作用，新规则侧重促进数字经济的协同、包容性发展。自 2020 年以来，新兴经济体开始推出一系列数字转型新规则（见表 4）。与传统数字贸易规则侧重于数字贸易自由化与数字环境开放不同，新规则着力于促进数字经济发展与监管合作、数字系统与技术的互操作性、数字包容和数字鸿沟弥合、通信企业的公平竞争环境、中小企业数字化转型等。具体而言：2020 年，新加坡为解决影响数字经济发展的新问题，促进不同经济体之间的数字联通与互操作，牵头发起《数字经济伙伴关系协议》（DEPA），创设了人工智能、数据创新、数字身份、数字包容等一系列新规则，为国际贸易规则提供了新基准。2020 年，中国在与柬埔寨签署的自贸协定中创设网络设备规则，提出双方努力营造有利于基础或增值电信服务提供者独立选择网络设备、产品和技术服务的环境，为通信技术企业提供公平待遇。在WTO电子商务谈判中提出电子支付、跨境电子商务便利化等提案，获得部分或全部采纳。2022 年，印度基于自身在数字公共基础设施方面的成功经验，在与阿联酋签署的贸易协定中提出数字政务条款，促进数字公共产品、公共数字平台在数字政务中的使用。2024 年，非洲大陆自由贸易区（AfCFTA）数字贸易议定书（草案）中提出了数字基础设施、数字技能发展等条款，解决数字鸿沟及基础设施匮乏问题。除了新兴经济体，欧盟根据数字战略部署，从2022 年至今签署了四个数字伙伴关系，以支持包容、可持续和以人为本的数字转型，涉及5G 技术、量子技术、标准化、平台治理、半导体供应链等议题合作。

随着全球数字贸易的规模与日俱增，全球数字贸易格局不断演进，新兴技术合作、供应链韧性、网络安全等时代性问题日益凸显，各国也在积极创新和变革国际经贸合作模式和规则制定机制，加快部署符合自身利益的数字经贸规则，抢抓数字经济发展机遇。美国转变国际经贸合作模式，以其他国际治理成果影响数字经贸规则制定。一是从传统经贸协定转向新型国际经济伙伴关系，构建多层次、灵活多样的伙伴关系网络。传统上，美国主要通过贸易协定谈判为全球树立高标准数字经贸规则模板，例如《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）、《美墨加自贸协定》（USMCA）。自特朗普2017年就任美国总统以来，美国对自贸协定的重视程度开始降低，自2020年后未再签署新的贸易协定。2023 年 4 月，美国国家安全顾问沙利文提出，从侧重提升市场自由化和降低关税的传统贸易协定转向新型国际经济伙伴关系，将贸易政策与经济战略相结合，以应对时代核心挑战。迄今为止，拜登政府已构建形式多样的经贸伙伴关系网络。既包括涵盖数字议题的跨领域合作框架，例如美欧贸易和技术委员会、印太经济繁荣框架、美洲经济繁荣伙伴关系、21 世纪美英经济伙伴关系框架、美韩科技创新伙伴关系、美国新加坡增长与创新伙伴关系等；也包括数字领域专门合作机制，例如全球跨境隐私规则论坛（GCBPR）、芯片四方联盟、全球电信联盟（GCOT）、GPAI、6G 联盟、非洲数字化转型倡议等。

二是积极产出国际治理成果，“绕道”影响数字经贸规则制定。美国借助其伙伴关系网络，与盟友、合作伙伴、私营部门、G7、OECD、联合国及其它论坛探讨人工智能、数字和数据治理议题，积极制定国际治理原则、准则、指南。2024 年，美国牵头制定了联合国人工智能相关决议，与其它成员共同更新了《OECD 人工智能原则》。目前，《OECD 人工智能原则》《互联网未来宣言》等国际治理成果，已经在欧盟、英国等经济体的数字经济协定或伙伴关系协定中被引用，成为国际间的政策协调基础。一些协定中还明确将在美国牵头成立的GPAI 等国际机制下进行立场协调。

欧盟创新经贸规则制定机制，四轨并进加快部署数字经贸规则。作为全球最大的数字服务进出口地区，欧盟高度重视在双边和多边谈判机制中推动制定数字贸易规则和标准，以克服全球数字政策碎片化，确保在数字贸易方面处于领先地位。一是构建符合自身利益的数字经贸规则体系。欧盟在经贸协定中推广的主要数字经贸规则包括电子传输免征关税、数据流动和禁止数据本地化、消费者保护和垃圾信息、电子合同和电子签名、源代码保护、合作与监管对话。其中，欧盟关于数据流动和禁止数据本地化条款的规则模板有别于美国模板，其要求在优先保护个人数据和隐私的前提下促进数据流动。在源代码条款下也设置了比美墨加协定更为宽泛的例外。二是通过四层机制加快推进数字经贸规则部署与合作。第一，积极参与WTO 电子商务谈判，推动达成全面的数字贸易协定，特别是建立符合欧盟数据保护框架的数据流动规则。第二，在传统自贸协定纳入数字贸易章节。目前欧盟已签署 18 项包含电子商务章节或条款的自贸协定。在计划与墨西哥和南方共同市场达成的协议，以及与印度、印尼、澳大利亚、以及东南非洲（ESA）正在谈判的协议中也均存在数字贸易章节。第三，通过专门数字贸易协定补充已签署的自贸协定，进一步加强与志同道合伙伴的数字联系。2024 年7 月，欧盟和新加坡完成首个数字贸易协定谈判，与韩国的谈判于2023年12月启动。第四，自 2022 年起，与日本、新加坡、韩国等具有战略重要性的国家签署不具有约束力的数字伙伴协议，加强新兴技术、海底电缆、供应链韧性、可信数据流动和数据创新、标准等关键数字领域合作，促进在国际组织中的协调合作。

中国多路径扩大数字贸易规则网络，积极对接高标准国际经贸规则，贡献中国智慧与中国方案。中国依托自身数字经济发展基础与监管实践，多路径探索规则制定与对接：一是以积极建设性立场参与 WTO 电子商务谈判议题磋商。作为谈判的重要参加方和主要提案方，中国在 WTO 电子商务谈判下先后提出电子支付、跨境电子商务、跨境数据流动等提案，多数被纳入共识。二是积极对接国际高标准经贸规则。持续推进加入 DEPA、CPTPP 等高标准国际经贸协定谈判进程，不断提升数字领域对外开放水平，积极完善数据跨境流动等数字贸易领域制度，打造市场化法治化国际化一流营商环境。三是开展双边和区域数字贸易规则谈判。中国通过新协定的增量谈判和原有协定的提质升级谈判两种方式，不断扩大数字贸易规则合作网络。截至 2023 年底，中国已签署10 项包含数字经贸章节的自贸协定，与东盟、秘鲁正在进行的自贸协定升级谈判也纳入了数字贸易相关议题。四是持续健全数字贸易治理体系。中国近年来围绕网络空间、人工智能、数字经济等数字领域陆续发布了一系列国际倡议、立场文件以及行动计划等，既遵循共商共建共享的全球治理观，坚持多边主义，兼顾安全与发展，也注重以行动为导向，通过搭建新机制新平台，推动数字治理合作与规则构建，实现共赢发展。

日本积极担任国际规则组织者和协调者角色,容纳多类型、不同开放水平规则。在多边规则制定中发挥主动作用，作为WTO电子商务谈判共同召集方之一，日本积极推动谈判于2024 年顺利达成实质性成果。在主办 G20 峰会期间，提出“可信数据自由流动”理念（DFFT）并得到广泛认可。2024 年 5 月与OECD 启动“数字社会倡议”，通过建立全球政策平台促进各国分享与数字经济相关的政策和案例。在双边及区域协定层面接纳融通各类型规则。日本已签署的 10 项包含数字经贸规则的 FTA，在规则开放水平及模式方面存在较大差异，显示了日本较高的规则适应性和弹性。一是对标“美式模板”规则。通过 CPTPP、美日数字贸易协定，在跨境数据流动、源代码等议题上接受美国高开放水平规则。二是融通“欧式模版”规则。日本通过发布国家数据战略、修订《个人信息保护法》等国内法规，为对标欧盟个人信息保护标准、通过欧盟充分性认定等夯实了制度基础。2024 年 7 月，《关于在欧日经济伙伴关系协定中纳入数据流动条款的议定书》生效，在国际规则层面就个人信息保护及数据跨境流动条款达成共识。三是包容发展中国家较低水平规则。日本在 WTO 电子商务谈判中强调发展议题的重要性，同时在与菲律宾、泰国等签署的自贸协定中侧重无纸贸易、信息共享等低水平条款，展示灵活性与包容性。

东盟、非盟加快构建区域性高水平数字经贸规则，促进区域内数字一体化和转型进程。东盟打造全球首个区域性数字经济协定。2023 年 9 月，东盟启动《数字经济框架协议》（DEFA）谈判，计划于 2025 年完成，旨在全面深化区域内的现有数字经济合作。DEFA将在 2019 年达成的《东盟电子商务协定》基础上进一步升级，关注的规则议题从电子商务领域扩展到数字经济领域，以改善数字贸易便利化、数字支付、数据和标准等关键领域的数字规则，同时解决人工智能等新兴问题。非盟国家首个区域性数字贸易协定对标国际高水平规则。2024 年 2 月，第 37 届非洲联盟国家元首峰会通过了《非洲大陆自由贸易区数字贸易议定书》，55 个非盟国家首次就数字贸易达成统一规则。该议定书旨在为缔约国在与第三方进行数字贸易协定谈判时提供共同规则和标准，全面覆盖消除数字贸易壁垒，建立可预测、透明的数字贸易环境，实现电子商务系统跨境互操作性，鼓励安全负责地部署新兴技术等内容。特别是在高水平规则方面，纳入数字产品非歧视待遇、永久取消数字产品关税、允许跨境数据传输等规则，还将就《网络安全与保障附件》进行谈判。

跨国数字平台在推动技术发展、催生新业态的同时，以其极高的全球市场集中度引发了各国监管机构担忧。各国纷纷制定立法加强规制，并开始通过经贸协定加强平台治理政策的国际协调。而跨国数字平台也开始援用现有国际规则推动各国监管政策调整，维护其投资者待遇。 科技巨头援用贸易规则敦促各国数字监管政策作出调整。近年来，部分国家纷纷出台相关立法，针对头部数字企业强化内容审查、数字税收、反垄断等领域的监管力度，抬高企业经营成本。针对此趋势，美国商会与美国计算机和通信行业协会8开始援用国际贸易协定中的相关规则，质疑相关国家监管政策的合法性，敦促其作出调整，以维护科技企业的投资者待遇。其援用协定主要为WTO《服务贸易总协定》、美墨加自贸协定、美澳自贸协定、美韩自贸协定。援用的主要条款包括数字产品非歧视待遇、国民待遇、最惠国待遇、开放互联网原则、跨境数据流动等。敦促调整对象主要为欧盟《数字市场法》《数字服务法》、加拿大《在线新闻法》《数字服务税法》、澳大利亚《新闻媒体和数字平台强制性议价准则》、韩国《阻止奈飞搭便车法》草案等。主要措施包括将相关国家法律政策作为贸易壁垒通报给美国贸易代表处等美国政府机构，敦促采取争端解决程序等行动（见表 5），以推动相关国家修改监管政策。

国际经贸协定开始纳入数字市场竞争相关条款，强调信息共享与执法合作。面对数字平台垄断及市场力量滥用，数字经贸协定开始纳入数字市场竞争相关条款。DEPA 中首次纳入涉及数字市场公平竞争条款，随后在新加坡与澳大利亚、英国、韩国等签署的数字经济协定中均包含了类似条款。欧盟为落实其针对大型数字平台的监管政策，在先后出台《数字服务法》和《数字市场法》基础上，也积极采取措施加强国际监管合作。在欧盟与加拿大、日本、韩国等签署的数字伙伴关系协定中，包含了更广泛、具体的数字平台监管政策互通及合作条款，表达欧方对数字市场竞争的关切。数字平台竞争条款目前仍处于起步阶段，旨在促进数字竞争政策协调、交流与执法合作，建立开放、竞争、透明、公平的数字市场：一是聚焦数字竞争政策共享与执法合作。如新加坡签署的多个数字经济伙伴关系协定中，要求成员方就制定数字市场竞争政策交流信息和经验;分享执行竞争法和促进数字市场竞争的最佳做法;通过提供咨询或培训、加强官员交流，协助成员方建设制定和执行数字市场竞争政策所必须的能力；鼓励各自主管部门之间就数字市场竞争法执法问题开展协商、信息交流等合作。二是在平台监管相关重点领域开展广泛合作并打造新的协同治理工具。如欧盟签署的数字伙伴关系协约中，增加消费者保护、网络非法和有害内容治理、打击不当言论和虚假信息等平台治理合作规则；针对新出现的安全、可抗辩性和公平性问题，要求各方建立跟踪和识别机制，搭建信息交流和平台政策执行协调框架，以确保数字服务对公民的安全性和竞争的公平性。