养老金融核心议题、发展潜力及问题分析

优化养老金结构，加强市场化运营。

1.养老金制度建设持续完善，资产规模稳步提升

我国已建立三支柱养老金体系，第一支柱占据主导。目前养老金资产规模合计约 12.9 万亿元；其中，第一支柱基本养老保险（截至 2022 年末）、第二支柱企业及职业年金（截 至 2023 年末）、第三支柱个人养老金规模（截至 2024 年 5 月 17 日）占比分别为 54% / 44% / 2%。 1) 第一支柱：基本养老保险，包括城镇职工基本养老保险及城乡居民基本养老保险。 根据人社部披露的数据，截至 2022 年末，基本养老保险基金累计结余规模为 6.99 万亿元，占养老金资产的 54.1%。 2) 第二支柱：年金，包括企业年金及职业年金。企业年金一般由大型企业提供，职业 年金为机关事业单位为工作人员建立的补充养老保险制度。截至 2023 年末，企业 年金基金、职业年金基金规模合计达 5.71 万亿元，占养老金资产的 44.2%。 3) 第三支柱：包括享受税优政策的个人养老金产品及不享受税优政策的、个人自主配 置的养老资产。受限于数据的可得性，以个人养老金试点产品规模作为养老第三支 柱规模的近似度量，截至 2024 年 5 月 17 日，个人养老金试点产品规模合计达 0.21 万亿元，占养老金资产的 1.7%。

我国养老第一支柱基本养老保险采取现收现付制，在人口老龄化程度持续加深、预期 寿命持续提升的态势下面临多重挑战。根据《中国养老金精算报告 2019-2050》的测算， 在企业缴费率为 16%的基准情景下，全国城镇企业职工基本养老保险基金将于 2035 年耗 尽全部累计结余。根据中国保险行业协会于 2020 年发布的《中国养老金第三支柱报告》预 测，未来 5-10 年时间中国约有 8-10 万亿元的养老金缺口，且将随时间推移进一步扩大， 给养老保障带来较大压力。

2.优化养老金结构，推进第三支柱建设

第三支柱个人养老金战略地位明确，看好其长期发展趋势。第一支柱基本养老保险可 持续性面临多重挑战，第二支柱企业年金、职业年金覆盖人群较少，在人口老龄化加速的 态势之下，预计第三支柱个人养老金将在弥补基本养老保险缺口、提升替代率等核心指标 方面扮演重要角色。自上而下来看，第三支柱个人养老金在多层次养老保障体系中的战略 地位明确，持续推动个人养老金建设、构建完善的政府、企业、个人共担的养老金体系是 重要的，也是必要的。

个人养老金资金体量、资金运用效率仍有较大提升空间。个人养老金试点工作于 2022 年 11 月 25 日在 36 个试点城市或地区落地，账户制产品数目、参与机构持续扩容，银行、 第三方平台渠道建设日趋完善，但账户资金体量、资金运用效率仍有较大提升空间。截至 2024 年 5 月 24 日，个人养老金账户参与人数超 6000 万，占总人口/基本养老保险参与人 数的比重分别为 4.3%/5.6%，较 2022 年末水平分别提升 2.9pct/3.8pct。根据保险资管业 协会的数据，截至 2023 年 3 月，900 多万人完成了资金储存，占比仅 29.6%；账户总缴 费金额达 182 亿元，人均账户资金余额（实际缴费人数口径）为 2022 元，仅为最高限额 （12000 元/年）的 16.9%；账户资金购买产品总额达 110 多亿元，仅占账户资金总额约 60%。

个人养老金即将步入全面推广期，预计下阶段多重政策值得期待。3 月 5 日，国务院 总理李强在《政府工作报告》明确“在全国实施个人养老金制度，积极发展第三支柱养老 保险”；4 月 23 日，人力资源和社会保障部在 2024 年一季度新闻发布会上透露将“研究 完善个人养老金制度配套政策，做好全面推开前的相关准备工作”。个人养老金账户制下 阶段在机制建设、客户触达、业务经营、产品设计、销售渠道等环节具备优化潜力：1）机 制建设：需进一步结合做好各金融机构间“切蛋糕”的分配机制，为做大蛋糕的奠定基石； 2）客户触达：进一步发挥流量平台优势，助力个人养老金实现开户数的快速增长；3）业 务经营角度：预计参与机构的主观能动性仍需自上而下进一步引导；4）产品设计：账户制 产品存在一定同质化倾向，且收益表现波动较大，在一定程度上导致居民存在“观望”情 绪。参考当前账户制试点工作表现及海外经济体养老第三支柱建设情况，预计下阶段多重 政策值得期待：1）提升政策的宣传力度；2）加强经营主体的目标考核；3）提升税收优惠 力度，扩大覆盖人群规模；4）创新产品形态，优化投资表现。

3. 提升投资效率，加强养老金市场化运营

第一支柱基本养老保险于 2015 年启动市场化投资运营。1991 年，国务院发布《关于 企业职工养老保险制度改革的决定》，企业和职工个人缴纳的基本养老保险费转入社会保 险管理机构在银行开设的“养老保险基金专户”，实行专项储存，专款专用，任何单位和 个人均不得擅自动用。银行应按规定提取“应付未付利息”，对存入银行的基金，按其存 期照人民银行规定的同期城乡居民储蓄存款利率计息，所得利息并入基金，积累基金的一部分可以购买国家债券。由于基本养老保险基金投资范围狭窄，多年来基金投资收益率不 足 2%，影响长期可持续发展，经多部门商讨，国务院于 2015 年颁布《基本养老保险基金 投资管理办法》，首次将企业职工、机关事业单位工作人员和城乡居民基本养老保险基金 纳入可投资范围，要求各省级地区养老基金结余额预留一定支付费用后，确定具体投资额 度，委托给国务院授权的机构进行投资运营。截至 2022 年末，基本养老保险基金累计结存 规模达 6.99 万亿元，2007-2022 年 CAGR 达 25.7%；截至 2022 年末，基本养老保险基 金投资运营规模达 1.62 万亿元，占结余规模的 23.2%。

企业年金于 2004 年开启市场化投资运营。1995 年，原劳动部制定《关于建立企业补 充养老保险制度的意见》，标志着我国开启建设养老第二支柱的探索；2000 年，在完善社 会保障体系试点方案中，将企业补充养老保险更名为企业年金，并规定对试点地区建立企 业年金给予工资总额 4%的企业所得税减免优惠，随后推广至全国范围实行；2004 年，原 劳动保障部颁布《企业年金试行办法》、《企业年金基金试行管理办法》，企业年金正式 开启市场化投资运营。截至 2023 年末，企业年金投资资产净值达 3.15 万亿元，2010-2023 年 CAGR 达 20.4%。 职业年金的发展时间较短，仍处于市场化投资运营初级阶段。2011 年，国务院办公厅 印发《事业单位企业年金试行办法》（未实际落地实施），成为职业年金制度建设的奠基 石；2015 年，国务院办公厅印发《机关事业单位职业年金办法》，明确职业年金适用范围、 供款规模、账户模式及经办管理，标志着职业年金正式步入发展期；2016 年，人社部、财 政部联合印发《职业年金基金管理暂行办法》，明确各机关事业单位为职业年金的委托人， 由省级社保经办机构作为统一的代理人，集中行使委托职责并负责职业年金基金账户管理 业务。截至 2023 年末，职业年金基金投资运营规模达 2.56 万亿元，较 2020 年水平提升 98.4%。