财政形势如何？

2022 年一般公共预算收入低增长，税收增速创半个多世纪以来新低，土地出让收入减少约 2 万亿元。

2022 年全国一般公共预算收入为 203703 亿元，预算目标为 210140 亿元，歉收 6437 亿元，完成率为 96.9%。短收主要是因为经济下行叠加大规模的减税降费和留抵退税。 2022 年新增减税降费和退税缓税缓费超 4.2 万亿元，其中增值税留抵退税约 2.46 万亿 元，为近年来最大的一年。2022 年一般公共预算收入增速为 0.6%，低于预算目标的 3.8%， 该增速为 1977 年以来（除 2020 年以外）的最低增速。 2022 年税收收入为 166614 亿元，占一般公共预算收入的 81.8%，为 1994 年分税制 改革实施以来的较低水平；税收收入增速为-3.5%，为 1969 年以来即半个多世纪以来最 低增速。新中国历史上税收收入负增长的年份有 1955、1960、1961、1967、1968 和 2020 年，分别为-3.6%、-0.5%、-22%、-11.4%、-2.6%和-2.3%，主要受到大跃进等特殊时期 的影响。由于税收收入增速偏低，地方政府进一步挖掘非税收入潜力，包括多渠道盘活 国有资源资产，国有资源（资产）有偿使用收入等增加较多，2022 年非税收入达到 37089 亿元，增速为 24.4%。

1994 年分税制改革以来，一般公共预算收入增速大部分年份高于 GDP 名义增速，但2015-2022 年连续七年均低于 GDP 名义增速，主要是经济下行叠加减税降费。从各税种 构成看，2022 年资源税、国内消费税增速较高，增速分别为 48.1%和 20.3%，资源税增 速高主要是煤炭等资源价格上升叠加保供稳价、确保能源安全背景下的产量上升；消费 税上升在于车购税减半征收刺激汽车消费以及石油价格上行。

以一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算收入之 和，剔除重复计算部分如财政补贴社保，作为政府筹集的收入。2022 年的宏观税负为 30.2%，较 2021 年和 2013 年分别下降 2.9 和 5.6 个百分点。该水平在国际上处于中等水 平。 从分项看，以一般公共预算收入/GDP 衡量的宏观税负在 2015 年见顶，从 2015 年 22.1% 下降到 2022 年的 16.8%，相当于 2005 年的水平。以税收收入/GDP 衡量的宏观税负在 2013 年见顶，从 2013 年 18.6%下降到 2022 年的 13.8%，相当于 2001 年的水平，2020-2022 年分别下降 0.8、0.2 和 1.3 个百分点，下降速度较快。由于房地产市场低迷，2022 年 国有土地使用权出让收入为 66854 亿元，较上年下降 2 万多亿元，下降 23.3%，土地出 让收入占 GDP 的比重在 2022 年为 5.5%，分别较 2020 和 2021 年下降 2.8 和 1.9 个百分 点。2022 年社保收入（剔除一般公共预算补贴）占 GDP 的比重为 6.4%，较上年略下降 0.03 个百分点。综上，宏观税负下降主要是一般公共预算和土地出让收入下降导致。

2022 年年初预算报告中披露的财政赤字为“按照 3.37 万亿元安排”、赤字率为“按 2.8%左右安排”。预算执行情况报告发布的财政赤字仍为 3.37 万亿元，但实际上的收支 差为 5.7 万亿元，两者差额 2.33 万亿元通过调入历史结转结余资金、政府性基金和国有资本经营预算收入解决。其中，从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营 预算调入资金及使用结转结余 2.45 万亿元，还有部分调出资金。由此可知，近年来财政 运行对财政资源统筹能力要求上升。2019-2022 年从预算稳定调节基金、政府性基金预 算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余的金额分别为 22161、26133、11714、 24541 亿元，2023 年计划调入资金及使用结转结余等 19030 亿元。 由于执行赤字为 3.37 万亿元，名义 GDP 为 121 万亿元，赤字率（赤字/GDP）为接近 2.8%。考虑到未纳入赤字的 3.65 万亿元专项债，赤字率高达 7.7%。

全国 31 个省（自治区、直辖市）中，吉林一般公共预算收入同比增速为-25.6%，排 倒数第一；发达地区如江苏、广东、浙江、山东同比增速分别为-7.6%、-5.8%、-2.7% 和-2.5%；四大直辖市天津、重庆、北京、上海均为负增长，增速分别为-13.8%、-8%、 -3.7%和-2.1%，主要是受到疫情和逆全球化的负面冲击。东部发达地区人口密度大，天 然容易受变异病毒的攻击，且一旦封控影响面更大；逆全球化加速，冲击东部地区产业 链供应链稳定；东部地区生产发达，增值税留抵退税的冲击更大。反观西部资源型省份， 在俄乌地缘政治冲突引发全球大宗商品价格上行，以及国内保供稳价、能源安全重要性 上升的背景下，西部地区资源产销两旺、量价齐升，财政收入增速靠前。山西、内蒙古、 陕西、新疆同比分别达到 21.8%、20.2%、19.3%和 14.9%。

2022 年有 22 个省市的一般公共预算收入/一般公共预算支出低于 50%，主要集中在 西部和东北，其中西藏、青海、甘肃的一般公共预算收入/支出仅为 7%、17%和 21%；仅 9 个省市区财政自给率高于 50%，主要是上海 81%、北京 80%、广东 72%、天津 67%、浙江 67%、江苏 62%、山西 59%、山东 59%和福建 59%，且较往年明显下降。 地方政府的收支不足主要靠中央的转移支付和税收返还以及地方政府一般债券弥补。 要全面认知财政自给率指标，不能据此否定分税制以及转移支付存在的必要性。该指标 只反映政府间关系的初次分配，考虑到大量的中央转移支付和税收返还给地方后的再分 配效应，地方事实上的可用财力和满足支出的能力将大幅提高。除专项转移支付指定特 定用途外，一般转移支付与税收返还根据常住人口、学生数量、海拔纬度等客观因素计 算，金额相对可预期，可作为地方政府统筹使用的财力。以 2021 年决算数据为例（2022年决算数据需 2023 年 7-8 月间发布），初次分配后，22 个省份的一般公共预算收入/支 出低于 50%，考虑转移支付和税收返还后，所有省份的转移支付后收入/支出在 80%以上。 其中，西藏、青海、甘肃、黑龙江、宁夏、新疆获得的转移支付分别为 2246、1503、2980、 3722、1019 和 3431 亿元，相当于其一般公共预算收入的 10.42、4.57、3、2.86、2.22 和 2.12 倍。因此，西藏、青海、甘肃获得转移支付后的收入/支出高达 121.4%、98.8% 和 98.8%，远高于自给率（初次分配）的 10.6%、17.7%和 24.8%；反而东部发达地区获 得的转移支付相对较少，比如浙江获得的转移支付为 954.8 亿元，相当于其一般公共预 算的 11.6%，远低于西部地区，考虑转移支付后的收入/支出为 83.7%，还有 16.3%的支 出依靠债务及其他调入资金解决。

2021 年全国财政（一般公共预算）收入为 202555 亿元，中央财政收入 91470 亿元， 占全国比重 45.2%，地方财政收入 111084 亿元，占比 54.8%；但是全国财政（一般公共 预算）支出为 245673 亿元，中央本级支出 35050 亿元，占比 14.3%，地方支出 210623 亿元，占比 85.7%。为保证中央的宏观调控能力以及促进各地基本公共服务均等化，中 央掌握较多的财力并向各地转移支付。中央对地方的转移支付及税收返还为 82152 亿元， 占全国收入的比重为 40.6%，相当于地方收入的 74%、地方支出的 39%；即转移支付后， 中央、地方实际可支配收入分别为 9318 和 193237 亿元，占全国比重分别为 4.6%和 95.4%。 经过这个分配过程后，中央政府的实际可支配收入与支出比为 26.6%，仍有 73.4%的支出需要发行国债、调入资金和使用历年结转结余弥补。但即使有中央的转移支付， 地方可支配收入仍难以满足地方支出需要，两者之比为 91.7%（其中一般公共预算收入/ 支出为 52.7%、转移支付/支出为 39%），仍有 8.3%需要发行地方政府一般债券和调入资 金等弥补。

从 2021 年决算数看，获得转移支付和税收返还较多的省份有四川（5503 亿元）、河 南（5181）、湖南（4020）、河北（3900）、湖北（3808）、云南（3799）、黑龙江（3722）、 安徽（3590）、新疆（3431）等。

地方政府的可用财力除地方一般公共预算收入外，中央对地方的转移支付及税收返 还（含一般公共预算转移支付、政府性基金转移支付）、政府性基金收入（以土地出让收 入为主）是另外两大主要来源，国有资本经营预算规模较小、社会保险基金预算类似“专 款专用”。由于 2022 年中央对各省份的转移支付具体数据发布时间在 2023 年 7-8 月，以 2021 年决算数据为例。在地方综合财力的三大部分构成中，东部经济发达、土地市场活 跃，一般公共预算收入、土地出让金收入占比较高；西部和东北地区一般公共预算收入 占比偏低，自身财政能力较弱，依赖中央转移支付及税收返还。其中，西藏、青海、甘 肃、黑龙江一般公共预算收入占比分别为 8.6%、16.2%、21.8%和 24.1%，中央转移支付 占比分别为 89.6%、74.4%、65.2%、69.1%；此外，宁夏、新疆、吉林、云南、内蒙古的 中央转移支付占比均超过 50%，分别为 63.0%、60.9%、54.6%、53.8%和 50.8%。东部地 区对中央转移支付依赖较少，除一般公共预算收入占比相对较高外，政府性基金收入（土 地出让收入）占比较高，如浙江 55.8%、江苏 53.4%、山东 43.4%、福建 40.4%、重庆 34.7%。

江苏、浙江、山东、广东和四川省的政府性基金收入、土地出让收入均位居全国前 五，江苏、浙江、贵州和湖南等省份对土地出让收入的依赖度高。2022 年地方政府性基 金收入为 73755 亿元，其中国有土地使用权出让收入为 66854 亿元，占比 90.6%。从各 省份的政府性基金收入看，江苏（11479 亿元）、浙江（10069 亿元）、山东（6080 亿元）、 广东（5196 亿元）和四川（4781 亿元）政府性基金收入居于前列，排名前 5 的省份的政 府性基金收入占比为 51%；宁夏（129 亿元）、青海（93 亿元）和西藏（35 亿元）政府性 基金收入较少。从已公布的 28 个省份的 2022 年土地出让收入看，江苏（10690 亿元）、 浙江（8336 亿元）、山东（5396 亿元）和广东（4666 亿元）、四川（4297）和上海（3799） 仍居前列。从对土地出让金收入的依赖度看，江苏、浙江、贵州、湖南、四川等省份的 财政对土地出让收入的依赖度较高，其土地出让收入与一般公共预算收入的比值分别为 1.16 倍、1.04 倍、1.03 倍、0.95 和 0.88 倍；北京、广东、新疆、内蒙古和黑龙江等地 对土地出让收入依赖度相对偏低，其土地出让金收入与一般公共预算收入的比值分别为 37%、35%、21%、11%、8%。

中央在给地方转移支付时会根据地方财政的风险和财力情况，财政部设置了财政困 难程度系数，2019 年 4 月 23 日，财政部公布了《关于下达 2019 年中央财政城镇保障性 安居工程专项资金预算的通知》，将近 700 亿元城镇保障性安居工程专项资金分配给 36 个省市，在资金分配表中，列出了 36 个省市的财政困难系数。

2022 年我国人口总量较 2021 年减少 85 万人，人口总量达峰的同时结构恶化，即老 龄化、少子化加剧。2022 年我国 65 岁以上老人占比 14.9%，较上年上升 0.7 个百分点， 而本世纪初的 2000 年老龄化率才 7%；出生人口 956 万人，新中国成立以来首次降至 1000 万人以下（1959-1961 年分别为 1665、1381、1187 万人）。1962、1963 年的人口生育高 峰（分别为 2491 和 3000 万人）意味着从 2022 年起我国将迎来人口退休高潮，这一方面 导致缴纳社会保险的人数减少，另一方面领取社保的人数激增，社保压力巨大。 2022 年全国社会保险基金执行收入为 101523 亿元，其中一般公共预算补贴收入 23682 亿元，占社保收入的 23.3%，占一般公共预算支出的 9.1%。根据预算安排，2023 年社保预算收入 109357 亿元，其中一般公共预算补贴收入上升为 24950 亿元，占社保收 入的 22.9%，占一般公共预算支出的 9.1%。

经第十三届全国人民代表大会第五次会议审议批准，2022 年末全国地方政府债务限 额为 376474.3 亿元，其中一般债务限额 158289.22 亿元，专项债务限额 218185.08 亿元。 截至 2022 年末，中国政府债务为 60.93 万亿元，较上年增加 7.19 万亿元，负债率 为 50.3%，较上年增加 3.4 个百分点，低于国际通行的 60%警戒线，风险总体可控。其中， 中央政府债务余额 25.87 万亿元，较上年增加 2.6 万亿元，占 GDP 的 21.4%，较上年增 加 1 个百分点。地方政府债务余额 35.06 万亿元，较上年增加 4.59 万亿元，占 GDP 的 29%，较上年增加 2.3 个百分点，均控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务 143896 亿元，专项债务 206722 亿元，专项债务余额大幅超过一般债务；政府债券 348995 亿元，非政府债券形式存量政府债务 1623 亿元。此外，与政府关系较为紧密的城投债余 额 13.2 万亿元，相当于 GDP 的 10.9%。 截至 2022 年末，地方政府债券剩余平均年限 8.5 年，其中一般债券 6.2 年，专项债 券 10 年；平均利率 3.39%，其中一般债券 3.39%，专项债券 3.39%。