公共数据授权运营现状如何？

基于对各类实践与领域热点的跟踪研究，可以发现公共数据授权运营最新的发展与变化核心体现在地方政策、运营模式、平台建设与数据应用等四个方面，覆盖了公共数据授权运营全流程中的四个关键步骤。

1.公共数据授权运营政策制度加快制定

2022 年以来，全国各省市积极响应中央号召，相继制定发布了数据条例、管理办法、实施细则、实施方案等一系列地方政策法规，针对公共数据的管理、开放、授权运营和应用等作出了细化要求，例如《北京市公共数据专区授权运营管理办法（征求意见稿）》《浙江省公共数据授权运营管理办法（试行）》《四川省数据条例》《广州市数据条例》《杭州市公共数据授权运营实施方案》《青岛市公共数据运营试点管理暂行办法》等等。其中，大多明确指出大力推进公共数据授权运营，建立相关工作机制，并对授权运营各环节进行了初步规定。 地方政策法规加速推进中呈现出了几个发展特点，促进公共数据授权运营朝着规范化、规模化的方向演进。一是公共数据授权运营的概念界定逐步清晰。尽管中央政策尚未对公共数据授权运营机制进行明确的规定，但随着各类文件的逐步聚焦和细化，对公共数据授权运营进行定义的行业共识正在形成，其核心举措是政府、数据主管部门或数源单位作为授权单位依法依规按程序授权符合条件的运营单位在协议约定的范围内加工处理公共数据形成产品或提供服务。二是开展公共数据授权运营的推进思路各具特色。各地通过制定政策法规对实践的推进思路进行明确，例如北京市以数据专区形式落实“公共数据+行业应用”，海南省以数据产品超市形式落实“授权运营+数据交易”，浙江省以省级协调与实施细则落实“顶层统筹+落地方案”，成都市以数据运营服务落实“场景化运营+一体化服务”等，均具有很突出的地方特色，各有所长。三是创新举措频出，不断探索更优的实践方式。部分地区在政策或制度文件中提出了明确、具体的创新举措，例如《广州市数据条例》提出在授权运营中引入数据商角色按政府指导价使用公共数据，《福建省加快推进数据要素市场化改革实施方案》提出建立公共数据资源开发有偿使用机制，《长沙市政务数据运营暂行管理办法（征求意见稿）》指出基于政务数据资源运营属于政府国有资产有偿使用范围，且明确了市、区县数据权属主体收益分配纳入市、区县财政收入，为完善数据要素市场体系提供了有益的探索。

2.多样化运营模式推进市场体系建立

据调研，目前各地主要以 3 种不同模式授权当地的运营主体，并推进建立市场体系，基于授权集中性及集中程度进行分类。一是集中1 对 1 模式，即统一授权同一主体承担该地域所有公共数据运营相关工作，具有权威性，能最大化发挥数据整合价值，但响应市场需求变化的效率可能不够高。二是分行业 1 对 N 模式，即选择不同行业属性的运营主体依行业特点开展公共数据运营工作，专业性更强，有利于发挥行业聚合的价值，但协调难度也会随着主体增加而增大。三是分散 1 对 N 模式，即根据不同数据特点匹配不同运营主体分别开展公共数据运营工作，有助于充分发挥市场竞争作用，但管理和协调难度更大，且数据无法完全整合可能影响价值实现。当下实践中应用最为广泛的是集中 1 对 1 模式，可最大化精简授权环节和审批流程，缩短数据价值开发链条，且对各地方政府部门而言，集约化建设便于实现全面、高效的监管。

从本质上看，授权运营是要合法合规地引入专业机构来提升公共数据开发利用能力，促进公共数据价值的充分释放。公共数据运营主体作为授权运营的核心角色，在地方或行业的数据产业生态培育中承担大量关键工作。因此，发挥市场的积极作用，选择具备一定水平、资质合格的专业机构作为运营主体至关重要。对开展公共数据授权运营的各地方、各行业或领域而言，需要明确运营主体的准入原则与准入条件，规范运营主体准入程序。 从实践上看，国内 40 余省市纷纷新成立或重组成立了一批地方性数据集团型企业2作为当地的公共数据授权运营主体，承担平台建设运营、数据加工处理、数据产品提供等各项工作。据不完全统计，截至 2023 年 10 月已有省级数据集团 14 家，地市级数据集团36家，另有一些区县级地区也在推进建立数据集团型企业。需要注意的是，很多数据集团企业是由原本承担城市建设或智慧城市建设的企业转型调整而来，可能存在数据运营方面技术能力不足、数据工作基础薄弱的挑战。

3.平台建设运营全流程挑战逐步突破

公共数据授权运营覆盖公共数据资源的汇聚、运营、应用及流通全链路，平台建设前需解决建设模式多样、技术协同复杂、对接平台多等问题。建设模式方面，公共数据授权运营平台作为政府主导组织建立的城市公共数据基础设施，不同建设模式将影响数据的供给对接、平台的功能及部署等。目前业界主要有大数据主管部门主导和大数据平台公司主导两种平台建设模式。前者平台归政府所有，侧重提升政务云整体服务水平；后者平台归平台公司所有，聚焦数据运营商业价值。技术协同方面，为充分保护数据和隐私安全，数据加工处理会应用数据分类分级、访问授权等技术进行数据访问控制，并且结合数据沙箱、隐私计算、使用控制、区块链等技术实现数据产品安全开发保障，因此平台建设涉及多项技术的协同，技术融合复杂性较高。平台部署方面，数据源侧需支持与公共数据共享开放平台、相关公共数据的汇集平台以及社会数据平台的对接，促进公共数据资源的汇聚以及与社会数据的高效融合应用。产品侧需支持与数据交易所业务应用系统及技术平台的对接，以促进完成数据产品和服务的交易等。但目前多数授权运营平台建设还处于初期阶段，与现有平台系统的适配性及部署效果难以预估。

各地结合自身实践特点在搭建授权运营平台过程中取得了一定成效，但平台建设的功能要求不完全一样、缺乏统一标准。公共数据授权运营平台的建设和运营由政府统筹，协同多元化市场主体共同完成。在各地管理办法或实施方案中基本明确了数据提供方、授权运营单位、平台运营方、监管方以及数据产品应用方等参与主体的作用和责任。从已发布的十余个地方文件中可以看出，授权运营平台是在保障“原始数据不出域，数据可用不可见”的总体要求下，提供开发工具和环境对数据加工处理，形成数据包、数据模型、数据接口等产品和服务，同时也要满足数据脱敏、数据产品出域审核、全流程可监管可追溯等要求。但是，是否要在平台上开展数据治理、数据交易等内容，各地尚未达成统一标准。例如海南省数据产品超市，以授权运营的思路搭建集数据归集、管理、加工、交易为一体的公共数据平台，将各类型参与主体纳入平台，由应用主体对公共数据进行加工增值后以数据产品的形式开放给市场。而贵州、杭州、长沙等城市则强调在数据交易所进行数据产品的交易。因此，各地建设区域性的授权运营平台，在符合地方战略布局和业务场景的基础上，亟需通过形成技术功能上的统一标准，加快未来公共数据跨区域、跨部门、跨行业的应用拓展。

平台建成后需围绕运营体系规划、平台应用运营、数据运营服务及平台安全运营四个方面构建平台运营方案，以提升平台使用效率，保障平台有序运转。运营体系规划包括搭建专业化运营队伍，明确各方角色职责及工作要求，规范组织工作模式及操作行为，制定运营管理相关规章制度，设计基于为业务赋能的端到端流程，实现高效协同运转。平台应用运营是指平台建设完成后要保持技术创新、迭代升级，实现对各类应用需求的敏捷响应，支撑更多应用业务和系统接入平台，降低和缩短数据开发成本及上线周期，促进数据与业务流程的快速流转。数据运营服务主要涉及数据运营管理及数据价值挖掘两个层面。运营管理上保障数据开发过程的标准规范、全面优化公共数据质量，为使用方提供高质可信的数据，提升数据利用率。价值挖掘上可基于业务需求联合业务分析师、数据分析师、开发人员等角色参与，进行数据分析，沉淀数据指标等资产，并依托平台对数据资产进行工具化管理，充分赋能业务。平台安全运营是指发现平台安全威胁、分析威胁以及解决威胁的闭环处理流程，以此持续提升平台抵御风险的能力。包括建立完备的安全管理组织和制度，对平台基础设施、信息系统、重要文件信息等进行安全检测，针对性制定防护策略，建立信息安全响应机制，制定应急预案等等。

4.数据应用成果趋向场景深度挖掘

随着各地越来越多地通过开展公共数据授权运营推进公共数据开发利用，数据应用成果相较于仅通过开放途径的时期有了明显突破，总体上看，数量有较大提升，种类更加丰富，应用覆盖的范围也趋于广泛。 公益性应用方面，目前公共数据主要赋能公共治理与公共服务，包括在公共安全、市场监督、交通管理、城市建设、城市服务、社会保障、公共卫生、绿色环保等场景实现落地应用。例如推进公安系统交通管理数据、交通轨迹数据与个人信息数据的匹配，开发智慧交通监测管理系统，实现违法违规监测、轨迹监控、异常追踪等，在交通管理、市政管理、碳排放控制等方面提升工作效率与成果；通过企业经营数据、用电用水数据与实时位置数据的融合开发，形成对地区经济发展情况或民生情况的洞察，一方面可为政府部门提供决策支撑，另一方面可对企业经营具体事项进行监管。此外，还包括智慧安防布局、智慧农业监管、城市内涝预警、城市卫生治理、大型活动公共安全保障等细分领域的数据应用，高效助力政府的公共治理与公共服务。商业化应用方面，目前金融领域的征信、贷款、保险等业务场景先行，跑通了公共数据助力产业发展的链路。例如涉农或中小微企业、个体工商户的普惠金融提效、基于医保数据聚合实现的智能核保、以及应用供电、供水、环保排放等多源数据融合的绿色金融惠企政策落地等。此外，也有地方已经实现了公共数据在其他行业领域的应用，实现对企业经营、企业服务、企业合规等方面的赋能，包括应用分时段市政交通数据进行商业选址、应用场站人流数据进行精准投放、合规应用个人基础数据保障反欺诈等等。

目前，公益性应用场景已发展较为成熟，在数字政府建设基础上，公共数据授权运营推进各类企业依托公共数据提供公益性服务，助推公共治理与公共服务专业化、智慧化。然而，商业化应用场景则仍然存在一定的局限性，例如应用领域较为单一、应用模式缺乏创新、应用变现未达预期等，一方面，公共数据面向应用的供给能力还存在不足，数据的整体质量仍有较大提升空间；另一方面，由于缺乏有效激励机制与充分创新空间，有待进一步深入挖掘应用需求，以推进市场培育与产业发展。