公共数据授权运营政策背景及实践进展如何？

下面我来简单介绍一下公共数据授权运营政策背景及实践进展。

1.公共数据授权运营政策背景

2020 年 3 月，“十四五”规划中针对公共数据指出要建立健全国家公共数据资源体系，推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用。并且，在国家规划中首次明确提出了“授权运营”概念，要求“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。2021 年 11 月网信办发布的《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》首次在政策中对公共数据作出定义，明确公共数据是指国家机关和法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织履行公共管理职责或者提供公共服务过程中收集、产生的各类数据，以及其他组织在提供公共服务中收集、产生的涉及公共利益的各类数据。与此同时，要求推动公共数据的开发利用。到目前为止，关于公共数据的范围仍未形成普遍共识，但以开发利用为目的的探索已广泛开展。在中央指导的公共数据资源开发利用试点要求下，各地方、各行业通过实践不断创新公共数据开发利用的模式与路径。上海、浙江等地先后将“公共数据授权运营”写入地方法律法规文件，海南、广东、四川等地也各自开展了授权运营探索，在整体运行逻辑基本一致的基础上探索了各具特色的政企合作运营模式。此外，人力资源和社会保障部、中国民用航空局等垂直管理的行业主管部门也开展了以行业为单位的公共数据授权运营探索，形成了电子社保卡、航旅纵横等公共数据产品及相关服务，为公共数据要素的价值释放提供新的思路。

2022 年 1 月，《“十四五”数字经济发展规划》要求统筹公共数据资源开发利用，构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，以释放数据红利。并且针对公共数据提出“通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量进行增值开发利用”，在一定程度上为“授权运营”作出释义，为授权运营实践提供政策依据。基于各地方、各行业的探索，可以尝试明确授权运营指的是在无条件开放以外，授权社会主体对不适宜直接无条件开放的公共数据进行运营开发，对外提供产品或服务。社会主体要获得授权，需要通过用途与场景的申报，由主管部门对资质与需求进行全面审查。作为大量高价值、高敏感的公共数据开发利用的核心路径，公共数据授权运营亟待进一步规模化发展。

2.公共数据授权运营实践进展

近年来，在中央政策的指导与号召下，各地区、各行业积极开展公共数据开发利用实践，在体制机制、政策法规、资源供给、场景应用、安全保障等方面均取得一定成果。其中，授权运营作为重要的开发利用路径，是实践探索的关键要点。北京、上海、广东、海南、贵州、成都等国内先进地区通过制定地方政策、搭建运营平台、创新应用场景等试点举措，探索开展授权运营，以促进公共数据的社会化开发利用。

北京市于 2020 年 5 月发布了《关于推进北京市金融公共数据专区建设的意见》，提出以“金融公共数据专区”形式试点授权运营。由市经信局授权北京金控旗下大数据公司作为运营单位，建设并运营金融公共数据专区，探索以场景为牵引的授权运营模式。在汇聚工商、司法、税务、社保、公积金、不动产等公共数据的基础上，尝试与企业数据进行融合开发形成综合数据产品服务于金融机构，实现了普惠金融领域不同细分场景的应用。2022 年11 月和2023 年7 月，市经信局分别发布了《关于推进北京市数据专区建设的指导意见》和《北京市公共数据专区授权运营管理办法（征求意见稿）》，在金融场景的实践基础上，全面推进数据专区管理制度体系建设，形成典型的政企数据融合应用经验做法。北京经济技术开发区也通过《北京经济技术开发区公共数据管理办法》开展公共数据相关的管理、共享、开放、运营工作。

上海市于2021年11月颁布了国内首部省级人大制定的数据条例《上海市数据条例》，在地方性法规中设置公共数据专章，对公共数据范围进行划定，并要求建立健全公共数据授权运营机制，对授权运营主体、范围、监管、平台等方面提出要求。2022 年的《上海市公共数据开放实施细则（征求意见稿）》提出要建设公共数据开发利用示范项目，对于公共数据有条件开放也进行了更细化的规定，实现了与授权运营的明确区分。2022 年 9 月，上海数据集团正式成立，重组和整合已有资源，作为上海市公共数据授权运营主体负责平台建设、数据运营、产业培育等方面工作，加快实现公共数据、行业数据与社会数据的融合开发。当前，上海市正在推进制定授权运营制度体系与标准规范，以授权运营平台为底座，完善公共数据的社会化开发利用机制。

广东省于 2021 年 4 月制定《广东省首席数据官制度试点工作方案》，首创政府首席数据官制度，设置了盘活公共数据资源为目标的工作体系。并且，针对公共数据制定了《广东省公共数据管理办法》《广东省公共数据资产登记与评估试点工作指引（试行）》等政策文件，明确规定了公共数据资产的登记和评估工作办法。省内的广州、深圳、佛山等地均已开始探索授权运营实践，广州数据交易所作为省级数据交易场所，也在持续推动公共数据以授权运营产品形式进场交易。今年，在《广东省数字政府改革建设2023 年工作要点》对省政数局牵头制定公共数据授权运营相关规范的要求下，制度体系与配套规范等均已启动制定，以数据权益与数据安全为关键点，确保形成完善的工作机制。

海南省以授权运营的思路与海南电信共同推出集数据运营与交易为一体的“数据产品超市”，由应用主体对公共数据进行加工增值后以数据产品的形式开放。2021 年 9 月，海南省出台《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》，对数据资源的供给、使用到数据产品的开发利用和购买交易进行了针对性的规定，明确了“数据产品超市”平台的定位、作用及运营机制，并进一步配套出台《海南省数据产品超市管理实施细则》，针对开发利用商管理、供需匹配、流通交易、运营服务等环节进行规范，同时探索确权定价规则。秉持“数据不出域”原则，“数据产品超市”一方面扩大安全域，囊括各类型主体确保安全开发利用，另一方面以产品形式确保数据主体的最终授权，各相关方协同保障数据安全合规应用。

贵州省最早通过《贵州省大数据发展应用促进条例》明确授权全省公共数据由省自主搭建的关键基础设施云上贵州系统平台进行汇集、存储、共享、开放。平台由云上贵州建设运营，企业在向省内各级政府提供政务信息化建设的基础上，依托公共数据资源打造数据产品及服务体系，充分发挥省级总集成商优势，推动构建贵州大数据产业生态。以公共数据价值释放为目标，贵州全面梳理授权运营流程，制定《公共数据授权运营指南》，推进形成规范化、标准化的授权运营模式。基于贵州数据交易机构的工作基础，在气象、电力、时空大数据等重点领域以行业领域交易专区的方式，依据细分应用场景打造更精细化的数据产品和服务。

作为国内较早开展授权运营探索的地级市，成都市政府授权成都数据集团搭建公共数据运营服务平台，已于2020 年上线。平台直接接入政务部门开放的公共数据并依据实际情况进行无条件开放和按需依申请开放应用。通过《成都市公共数据运营服务管理办法》，厘清了供给侧、需求侧、运营侧及监管侧等各个参与主体的角色定位与职权分工。集团作为供需对接的桥梁，基于应用需求，经市网络理政办协调，获取相应数源部门授权，后与应用方共同打造数据产品并接受数据使用监督。并且，成都市也在实践中探索授权运营的收益分配思路，政府提供数据，成都数据集团以国有资本收益上缴的形式对数源形成反哺。

除以上总结的较早开展试点的地区，在“数据二十条”审议通过后，自 2022 年下半年至今，浙江、杭州、济南、青岛、长沙、烟台等地在顶层政策文件的引导下，均在各类地方政策中针对公共数据授权运营作出相应规定，核心围绕制度机制建设、标准规范建设、技术平台建设、应用场景挖掘等方面提出了全新要求。河南、福建、湖北、苏州等地相继成立地方数据集团公司作为地方开展公共数据授权运营的关键市场主体，承担公共数据授权运营平台（或公共数据开发利用管理平台）的建设与运营工作，接入地方各委办局的公共数据并进行社会化开发利用。地方数据集团公司将承担连接政府供给与市场需求的关键角色，以实现公共数据价值最大化释放为目标，挖掘公共数据的不同应用场景并推进公共数据与社会数据的融合应用。