公共数据开放前沿问题探讨

以下围绕公共数据确权、公共数据授权运营、新兴技术应用等前沿领域，初步探 讨了现有的确权逻辑、授权运营的法律性质、技术成本与应用效果的平衡等开放 性热点话题。

一、公共数据确权

（一）数据所有权难界定

公共数据作为一种虚拟物品，除具有高权威性、高准 确性、高价值性、高应用性的特点，还具有低成本复 制性、潜在的非排他性等特点。再加上数据主体多元、 权利内容多样、场景丰富多变，数据与数据之间，数 据涉及的多元主体之间关联交织难以分割，使得现有 的针对传统生产要素的产权制度难以套用在公共数据 这一新型生产要素上，权属界定显得尤为复杂。

关于公共数据的确权，当前尚未形成各界都普遍认可 的解决方案，但主要存在两类主流观点。其中一类观 点认为数据权属于数据主体（含自然人、法人、非法 人组织等）所有，也就是由产生数据的个体所有 [19]。 但伴随互联网平台经济日益发达，这种权属界定思路 已经难以适配个人用户与平台之间的权利关系划分。 个人通过公共数据开放平台获取相应政务服务时，个 人用户理应是数据权利的拥有者。但从实际情形来看， 数据创造价值的前提是平台对数据资源的规模化汇聚， 将数据产权配置给相应平台才能让数据被进一步开发 利用，创造更多经济价值。

另一类观点则认为，可以将公共数据资源定位为某种类 似于自然资源的客体，参照适用宪法上的自然资源国家 所有条款，对公共数据资源展开国家的管理与规制 [20]。 但公共数据作为一类非物理性资源，可以同时由多个主 体开发利用，其获取过程具有非竞争性和非排他性 [21]， 也正因如此，公共数据才能以不同需求为导向，被多次 利用和开发从而衍生出不同的价值。而以资源性产品经 营与利用的方式确立公共数据的法律地位，无法促进社 会共享与大众创造。 综上，以上两类观点在实际应用中都面临一定阻碍，而 产生这些阻碍的本质原因在于公共数据作为一种新型生 产要素，其权属可能是多重所有，是一种新型的“容他性” 物权。过分关注所有权的划分并不能推动公共数据的开 发应用，因而目前国内市场在实践中更多是将重点放在 如何更好地兼顾各方权益与数据价值创造上。

（二）自下而上探路数据确权

1. 地方先试的数据确权探索路径

在暂时搁置数据所有权争议的情况下，要如何推进公共 数据开放应用？我国采取了“地方先试”的方式探索数 据确权方案。例如河南省在 2020 年 12 月 30 日试点上 线了数据要素确权与可信流通平台（河南根中心），发 出全国首张数据要素登记证书，通过研发的数据确权算 法，创建了全球首个数据要素计量单位 DRs，并以此明 确数据要素的拥有权与控制权。2022 年 7 月 29 日正式 揭牌的北京国际大数据交易所数据资产登记中心，依托 区块链等技术搭建了数据资产登记平台，发布数据资产 凭证及数字交易合约，实现了数据资产唯一性确权。 2023 年 1 月贵阳大数据交易所获得国家 OID[22] 注册中 心授权，依托 OID 能为网络世界中各类应用对象、通信设备对象提供全球“唯一身份证”的功能，攻克了数 据要素确权的规范缺失、标准不一、技术支撑不完善等 核心难点。 近期，各地在文件中对于数据权益的明确规定也为公 共数据权属划分提供了新思路。2021 年 7 月 7 日发布 的《深圳经济特区数据条例》在地方立法中首次确立 了数据领域的公益诉讼制度，规定了数据相关权益范 围和类型，明确提出，自然人、法人和非法人组织对 其合法处理数据形成的数据产品和服务享有法律、行 政法规及条例规定的财产权益，可以依法自主使用， 取得收益，进行处分。同年 10 月发布的《广东省公共 数据管理办法》更是将有关数据主体权益保障的内容 单独成章，明确提出数据主体的合法权益受到侵害时， 有权依法提出异议并请求及时采取更正、删除等必要 措施。从以上文件可以看出，广东地区在实践中，选 择了暂且搁置数据权属问题，从数据权益入手，在立 法中，对于什么情况、什么范围属于“损害其他数据 主体的合法权益”进行切分，通过设置必要的法律规范， 划定不当行权的红线，从而明晰数据主体对数据的合 理控制权益，实现合法、自由地对数据进行加工、交易、 销毁等。广东地区的做法

2. 中央明确“三权分置”公共数据产权制度

总结地方先试的实践经验，中央层面在 2022 年 12 月 印发的“数据二十条”中指出“探索数据产权结构性 分置制度”，并明确提出“建立数据资源持有权、数 据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机 制”。这一“三权分置”思路，有助于破解当前数据 确权面临的诸多难题。其中，数据资源持有权从数据 获取、采集的角度界定，其权利主体分为两种情况， 一是数据资源者（即数据主体）有权持有自己产生的 数据（自持），二是数据处理者按照相关法律规定， 依法持有其他主体的数据（代持）；数据加工使用权 主要从数据加工的角度进行界定，是数据实现价值增 值的核心，其权利主体为数据处理者；数据产品经营 权主要从数据产品生成的角度进行界定，是盘活“沉睡” 的数据资源、充分实现数据要素价值的关键，主要面 向基于数据开发了对应产品和服务的运营方 [23]。 实践中，广东省珠海市香洲区数字金融中心开发的“贷 后预警报告（社保维度监控）”公共数据产品作为全 国首个“政所直连”公共数据产品，已完成“三权分置” 思路的实践探索。

二、公共数据授权运营路径探索

公共数据开放和应用需要建立起一套双层授权体系， 该体系包含两个层面的授权，一是数据主体授权自身 数据被使用，二是公共数据主管部门授权市场主体运 营公共数据。上文探讨的公共数据确权问题，主要涉 及数据主体授权。而在公共数据授权运营层面，实践 中还需要考虑应以何种形式授权市场主体运营数据。 回顾授权运营模式的发展历程，2021 年 3 月发布的 “十四五”规划提出“开展政府数据授权运营试点， 鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。”政府数据 是公共数据的主要组成部分，“十四五”规划的出台 标志着公共数据授权运营成为中央认可并鼓励的公共 数据开放形式。如前所述，实践方面，北京金融公共 数据专区就是公共数据授权运营的典型案例；制度方 面，《成都市公共数据运营服务管理办法》已在 2020 年出台，杭州市、济南市、东营市等地的相关规章制 度也已在征求意见阶段，但因为缺乏国家层面统一的 规范性文件，目前公共数据授权运营这一模式在诸多 领域仍有待探索，首要的一点就是其法律性质尚未明 晰。

部分学者认为授权运营的法律性质是一种特许经营[24]， 因为其本质是一种政府与企业合作共赢的商事活动， 双方之间通过契约联结，该契约既反映了双方的准公 共服务买卖合作关系，又反映了企业方作为特殊资源 的使用者与政府间存在的管理与被管理关系，兼具公 法与私法的性质 [25]。而我国目前对这种政企合作机制 已有一定的制度基础。国家发改委等六部委于 2015 年 6 月 1 日起实施的《基础设施和公用事业特许经营管理 办法》规定，境内外法人或其他组织均可通过公开竞争， 在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施 和公用事业并获得收益，同时通过特许经营协议明确 和保障各方权益。但这种做法也存在一定争议，公共 数据授权运营因其运营主体提供的是具有较强市场化 属性的产品或服务，且数据产品定价机制复杂难以统 一指导，这意味着公共数据授权运营在特许经营的费 用设定、产品定价、用户付费以及特许经营期限测算 等机制上难以制定相关标准。 还有部分学者认为公共数据授权运营应看做是一种行 政许可 [26]。《行政许可法》规定，行政许可是行政机 关根据相对人的申请，经依法审查，准予其从事特定 活动的行为。这种划分方法虽然可以解决准入资格问 题，但行政许可中不存在政府提供资源给被许可人使 用的情况，同时运营主体可能需向政府交纳授权费用， 这与行政许可的单方性、免费性等特点也不一致 [27]。

三、技术成本与应用效果的平衡

为提升公共数据管理和应用效果并保障数据安全，多 地布局了公共数据开放基础设施，其中区块链系统因 为具备可存证、可追溯以及可跨链传输等特性，成为 了各地探索的焦点。但作为链接多部门的数字基础设 施，区块链系统在前期建设中需要投入大量时间、人 力及物力。如何在运营成本与开放效果之间取得平衡 成为公共数据开放应用的热门话题之一。

国内外研究学者对于将区块链技术应用于公共数据开放 这一问题主要存在两类观点。一类观点肯定了区块链技 术对公共数据开放的积极贡献，强调区块链技术在公共 数据开放过程中具有可靠性强、透明度高、信用好和可 延展性强等优势，提倡政府应采取区块链技术推动公共 数据开放 [29]。具体而言，区块链能对政府产生较大的监 督作用，确保数据授权可信性 [30]。另一类观点则指出在 公共数据开放中应用区块链也存在一定问题。首先，在 建造、维护和利用区块链系统的过程中将会消耗巨大成 本 [31]。其次区块链的技术特性会淡化国家监管概念，对 现有公共数据开放体系和管理机制带来冲击 [32]。对于监 管部门来说，任何技术创新的出现，不仅需要考虑其 对工作效率的提升效果，也要制定合理的监管准则， 还要考虑如何与传统基础设施进行衔接，这就意味着 区块链建设还需要投入技术与制度的整合成本。同时， 在数据量庞大的区块链数据库中，如果平台没有与参 与者建立起良好的协调、沟通机制，那么电子政务的 信息孤岛现象不但难以消解，甚至会进一步加剧 [33]。