公共数据产权机制推进过程中存在哪些难点？

以下介绍的是推进公共数据产权机制存在一些难点。

1.公共数据确权面临困境

公共数据与其它社会产品相比，带有显著的公共资源特征，数据的开放和共享符合公共利益，为了活跃大数据市场，多地采取与平台合作的方式，将数据投放到数据平台，推动公共数据开放。大数据交易中，公共数据起着举足轻重的地位，是数据确权中绕不开的话题。目前，学界对数据权利的成立与否存在学术争议，否定论者认为数据不是一种民事权利客体，肯定论者认为公民对其个人数据享有人身性权利和财产性权利 ②。根据公共数据权利理论，“公众享有对政府数据知情或知悉的权利、对政府数据开放请求的权利和对政府数据使用的权利”。

在公共数据所有权的实践方面，各地常常把公共数据作为政府资产进行管理和运营，在事实上将公共数据归政府所有。但是现有法律和制度文件中并没有明确公共数据属于国有资产。自 2016 年以来，福建、重庆等地先后通过出台管理办法的方式，明确政务数据资源归属国家或当地人民政府所有。其中，《重庆市政务数据资源管理暂行办法》第4条第 1 款规定“政务数据资源属于国家所有”，《福建省电子政务建设和应用管理办法》第9 条规定“应用单位在履行职责过程中产生的信息资源……属于国家所有。”

然而，关于公共数据的归属问题，对于公共数据，个人、法人和其他组织分别享有哪方面的权利，各权利主体如何行使自己的权利和保护自己的利益，以及如何获得数据要素的合理报酬等问题，目前尚未有国家层面的法律予以明确。同时，我国公共数据权属立法的市场基础还比较薄弱，市场上具有指导性意义的数据权利归属案例不足且局限性较大，公共数据领域案例更是鲜见。

在公共数据使用权的实践方面，虽然各地能够自主使用自身收集和产生的数据，但是仍面临两方面困境：一是政府部门使用其他部门提供数据的可使用程度尚未明确。按照现有的公共数据共享政策逻辑，公共数据应尽可能实现在部门之间的最大程度共享，政府部门以保护商业秘密和个人隐私为由不进行数据共享并不符合政策要求。但是，目前也确实存在公共数据共享滞后，主管部门难以有效掌控等问题。由于主管部门需要对数据的安全负责，共享后出现问题也需要承担责任，进一步加剧了部门不愿意共享数据的现象。二是政府部门在开放数据时参照的标准依据尚未明确。按照现有的公共数据开放政策逻辑，开放数据不能涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，大大减少了可供开放的数据数量。尽管可以通过脱敏方式推进数据开放，但需要增加投入，因此进一步降低部分部门的积极性。

23.公共数据开放不足、范围不清

第一，数据开放有限、生态难以形成。公共数据开放的目标是在安全可控的前提下尽可能多地开放，但是公共数据的实际开放数量并不理想。2021 年，复旦大学数字与移动治理实验室发布的《中国地方政府数据开放报告（指标体系与城市标杆）》给出了十个标杆城市，指数得分最高的上海市，为 67.75 分。分析四个一级指标的失分比例发现：数据层失分占比最高，其中最高得分是济南市（29.31 分），最低得分日照市（22.92 分），将近比数据层总分45 分少一半。①数据层能够直接反映公共数据开放的数量和质量状况，表明目前公共数据开放的最大困境是开放有限。

第二，公共数据目录普遍处于不公开状态，导致公共数据开放陷入“口惠而实不至”的境地。数据目录是公共数据的“元数据”，是分级分类管理的核心，制定公共数据目录、采取分级分类管理和差异化开放的策略是实践中的通行做法。通过数据目录，可以一目了然地了解到公共部门在履职过程中以及委托第三方收集和产生了哪些数据。数据目录结构中一般还包括数据来源、更新频率、安全分级以及共享开放属性等关键要素信息。其中，数据开放属性又可细分为非开放、有条件开放和无条件开放等（一般来说，涉及商业秘密、个人隐私，或根据法律法规不得开放的，归入非开放类。对访问者的数据安全和处理能力要求较高，以及数据时效性较强或者需要持续获取的情况，则列入有条件开放。除此以外，属于无条件开放类）。 ①

但是，数据目录并不是数据开放清单（数据开放清单主要包括数据开放范围、开放类型、开放条件和更新频率等），地方数据立法中不乏制定、公布数据开放清单的相关规定，但鲜有地方立法把公共数据目录作为公开的对象。开放清单的信息量、重要性远不及数据目录。地方政府手中握有大量公共数据，但数据目录的具体情况仍处于混乱不清或刻意保密的状态，公众无从知晓究竟存在哪些公共数据资源，更无法监督是否有该开放而未开放的情况。如此一来，便极易滋生暗箱操作和权力寻租等问题。

3.公共数据授权运营面临障碍

第一，公共数据授权范围不明确。公共数据授权运营牵涉数据著作权的许可、转让等产权流转问题，且哪些数据可以授权运营并没有明确的规定。目前仅有贵州、浙江、天津等少数地方提出开展政府数据分类分级，且分类分级工作刚刚起步，尚未实施落地。虽然有的政策提出以分类方式开展数据差异化授权，但实践中仍采取单一的授权方式，大多数平台没有制定授权协议。如何科学分类，明确数据授权范围，成为阻碍公共数据授权运营的一大障碍。

第二，数据授权与隐私保密难平衡。20 世纪60—80年代，美国、英国、德国等西方发达国家开始出台关于信息公开、数据保护等方面国家层面的法律，强调公民有权利要求政府机构提供相关信息，同时政府也有义务保护公民的个人隐私信息。 ①在数据开放与隐私保护两者之间的冲突方面，我国制定《个人信息保护法》保护个人信息隐私，但在国家层面公共数据开放利用的法律还有待进一步完善，大多是一些导向性的文件或者非约束性的政策意见，在公共数据授权运营的实践过程中，存在数据授权与隐私保密平衡难的问题。

第三，公共数据授权运营监管机制亟需完善。授权运营的风险来自公共管理和服务机构将公共数据的管理开发权限交由私人主体。人们既担心公共管理和服务机构会不断将其责任转交给私主体，甚至沦为其实行垄断的工具，也担心市场主体的“利己主义”会妨碍公共管理和服务机构所代表的公共导向性能 ①。要建立与授权运营相配套的监管机制仍需要重点解决以下两个问题：一方面，公共管理和服务机构的监管定位问题。另一方面，公共管理和服务机构与其他监督主体之间的制度安排影响着监管效能的提升。虽然目前部分地方规定了公共管理和服务机构以及利益相关者的数据安全保护义务，但是并未说明公私主体间如何避免监督上的交叉重叠，进而形成监管合力。