公共数据授权运营的法律基础是什么？

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公共数据，是指公共管理和服务机构为履行法定职责、提供公共服务收集、 产生的，以电子或者其他方式对具有公共使用价值的信息的记录，包括政务数 据和公共服务数据两大类。公共数据是数据要素开放与自由流动的高地，公共 部门向社会开放公共信息资源，由社会主体对数据进行创新开发并二次增值， 对内可以促进政府各部门间打通数据壁垒提升政务效能，同时对外也推动了公 共数据与社会数据的融合利用，提升数据价值实现的空间。

《数据安全法》第 42 条规定，国家制定政务数据开放目录，构建统一规 范、互联互通、安全可控的政务数据开放平台，推动政务数据开放利用。由此 看出，政府数据开发的主要形式为社会公开开放。自 2019 年党的十九届四中全 会提出“建设数字政府”，截至 2021 年 10 月，已有 71.43%的省级行政区开通 地方政府数据开放平台，省级和城市的地方政府数据开放平台累计上线达 193 个，比 2020 年增长 35.92%，比 2019 年增长 89.22%。

在中央的政策号召推动下，地方政府就公共数据增值性开发利用的可行模 式纷纷发起探索。早在 2016 年《福建省政务数据管理办法》率先提出公共数据 归国家所有，为公共数据的开发利用确立了相应的权利基础。基于对公共数据 利用行为合法性依据的探索，多地政府管理办法纷纷效仿这一规定。在福建的 基础上，《海南省大数据开发应用条例》等地方立法中进一步明确，在依法利 用和保障安全的条件下，省大数据管理机构和政务部门可以通过政府采购、服 务外包、合作等方式，开展政务信息资源市场化开发应用。对于公共数据开发 利用产生的收入应根据数据开发利用价值贡献度合理分配，其中，公共部门取 得的收入应作为国有资产经营收益进行管理。

当前，为打消市场主体对从事公共数据增值性利用活动“不愿、不敢、不 能”的疑虑，部分地方立法中明确承认市场主体可享有增值性利用产生的产品 和收益。2021 年 6 月颁布的《深圳经济特区数据条例》第 58 条规定：“ 市场 主体对合法处理数据形成的数据产品和服务，可以依法自主使用，取得收益， 进行处分。” 2021 年 11 月公布的《上海市数据条例》第 12 条规定: “本 市依法保护自然人、法人和非法人组织在使用、加工等数据处理活动中形成的 法定或者约定的财产权益，以及在数字经济发展中有关数据创新活动取得的合法财产权益。”2022 年 1 月《浙江省公共数据条例》颁布，第 35 条规定：“县 级以上人民政府可以授权符合规定安全条件的法人或者非法人组织运营公共数 据，并与授权运营单位签订授权运营协议。授权运营单位应当依托公共数据平 台对授权运营的公共数据进行加工；对加工形成的数据产品和服务，可以向用 户提供并获取合理收益。”地方立法规范中虽然均提到建立公共数据授权运营 机制。但条文表述规定比较抽象，缺乏授权运营制度落地具体内容，对于授权 运营的性质、方式和价值分配模式亟待探究。

2022 年 12 月《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据 要素作用的意见》中明确鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的 前提下，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核 验等产品和服务等形式向社会提供，对不承载个人信息和不影响公共安全 的公共数据，推动按用途加大供给使用范围。推动用于公共治理、公益事 业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据 有条件有偿使用。