水利主要项目模式对比与选择

我来概括一下，内容都来自报告《政府债务与城投专题研究之三：水利债深度梳理》，如果想要更多了解的话，可以前往原报告查看。

当前普遍采用的水利项目模式有代建模式、工程总承包模式下的 EPC 模 式和 BOT 模式、PPP 模式（狭义），而施工总承包模式由于会造成设计、 采购、施工环节的割裂，已鲜有使用。不同模式在收益方式、风险承担 等方面存在着差异，在此以水利平台参与水利项目为主体，对比上述四 种项目模式。

代建模式即政府委托水利平台负责项目建设管理，此模式下的资金平衡 依赖于财政补贴。根据《关于水利工程建设项目代建制管理的指导意见》 16，水利平台作为代建单位，对水利工程建设项目施工准备至竣工验收 的建设实施过程进行管理，而不作为实际的施工主体，亦无需拥有建筑 资质。

代建模式对于地方财政能力要求较高，适用于财政实力强劲的地方，水 利平台基本无需承担融资风险，但回款周期不确定。具体形式可以分为 以下两种。一是项目建设资金全部由中央或地方政府财政提供，水利平 台无需出资，并按照一定比例计提管理费确认收入，实质上是政府采购 水利平台的项目管理能力。二是水利平台需要承担前期融资职能，垫付建设资金，后续回款依靠财 政还款，同样计提管理费确认收入。

EPC 模式（Engineering Procurement Construction）是工程总承包模式 之一，即设计—采购—施工，承包方负责设计到竣工移交的全过程。这 一模式将工程建设各个环节统筹进行，打破了以往建设各环节分开招投 标和管理的不协调，有利于减少中间费用、缩短建设周期，直接最大程 度地将风险转移给承包方，承包方从中获取总承包价款收入。EPC 模式 只存在于水利项目的建设环节，不涉及融资、运营其它环节，因此可以 和其它项目模式结合使用。例如在 BOT 模式中的建设环节采用 EPC 模 式，形成 BOT+EPC 的联合模式。

BOT 模式和 PPP 模式一直是难以区分的两种模式，其关键在于普遍将 BOT 模式划分为广义 PPP 模式下的一种，而没有区分 BOT 模式与狭义 PPP 模式的不同。二者均是由政府和社会资本方合作共同完成水利建设 项目，但政府和社会资本方的关系有所差异。

BOT 模式中，政府和社会资本方是一种垂直关系。由政府授予中标的社 会资本方企业特许经营权，社会资本方自行组建项目公司向金融机构融 资，负责水利项目建设，建设完成后在合同期内享有运营权，获取运营 收益，并在合同期满后无偿地将项目所有权转移给政府或指定单位。

PPP 模式（狭义）中政府与社会资本更多的是一种伙伴关系。政府与社 会资本共同出资成立项目公司，以项目公司的名义向金融机构融资，负 责水利项目建设。项目公司享有特许经营权，获取运营期内的收益，在 运营期满后将项目所有权无偿地转移给政府或指定单位，或继续归属于 项目公司，项目移交与否需要看合同的具体规定。

政府方出资代表可以是政府单位或部门、城投平台或国有企业17。需要 注意的是，财金„2018‟54 号文《关于进一步加强政府和社会资本合 作（PPP）示范项目规范管理的通知》18中，对地方政府融资平台参与 PPP 项目有严格限制，指明地方政府融资平台公司不得作为社会资本 方。但国办发„2018‟101 号文《国务院办公厅关于保持基础设施领域 补短板力度的指导意见》19指出，支持转型中的融资平台公司和转型后 市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经 营、自负盈亏。因此，若地方政府融资平台转型成为市场化经营企业后， 亦可作为社会资本方参与 PPP 项目。

从上可以看出 PPP 模式（狭义）与 BOT 模式最大的不同就在于风险承 担者。BOT 特许经营模式下政府无需投入资金，也不承担项目建设、运 营的风险，而是由社会资本方承担了全部风险，因此这也会导致部分社 会资本方对 BOT 模式望而却步。PPP 模式（狭义）则以政府和社会资 本方共同设立的项目公司为主体，从融资环节开始全程参与把控水利建 设项目，遵循风险共担的原则，更有利于吸引社会资本进入水利项目。

通过梳理近年的水利建设项目发现，不同类型的水利项目采用的项目模 式并无明显区别。水库除险加固、水环境综合治理、农田水利灌溉等项 目均可采用上述所有模式，与水利项目的类型无直接关联，关键因素是 地方政府的意图与项目模式的匹配程度。其中，BOT 模式和 PPP 模式 （狭义）均不会增加地方政府债务，BOT 模式下融资由社会资本方承担， PPP 模式（狭义）下融资债务记入项目公司名下。