财政分析手册（2023版）：预算篇.pdf

财政分析手册（2023版）：预算篇。财政在国家治理中发挥基础和重要支柱作用，预算管理是宏观调控的重要手段，因此读 懂财政数据成为宏观固收研究的必要条件。本文作为新版财政分析手册的首篇，对“国 家账本”中的财政收支核算进行深入解析。

我国政府预算管理体系分为中央、省、市、县、乡等五个层级，包括一般公共预算、政 府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。读懂“四本账”，成为分析和 理解财政政策的基础。

从体量看，四本账差异较大。一般公共预算规模最大，2022 年收入达 20.37 万亿元， 资金主要来源于税收收入；政府性基金预算规模次之，收入约 7.79 万亿元，主要来源 于地方国有土地使用权出让金和新增专项债发行收入；国有资本经营预算规模最小，不 足 6000 亿元，主要来源于国有企业的利润上缴；社会保险基金预算收入 10.15 万亿元， 资金来源包括保险费收入、政府补贴收入和投资收益等。

四本账之间资金往来密切。政府性基金和国有资本经营预算的盈余部分可以通过“调出 资金”或补充“预算稳定调节基金”的方式供一般公共预算使用，而后者可通过“社会 保障和就业”、“卫生健康”等支出分项补贴社会保险基金预算。

分税制背景下，理解央地财政关系包括四个要点。一是收入划分，以税收为主体的政府 收入如何分配；二是财政事权和支出责任划分，事该由哪级政府干，钱该由哪级政府出； 三是转移支付制度，如何调节各级政府间的财力盈缺；四是税收返还和上解。

调入资金和结转结余使用是一般公共预算收入的重要补充。随着经济增长趋势性放缓， 我国一般公共预算收入增速不断下降。因此，调入中央预算稳定调节基金、从中央政府 性基金预算和中央国有资本经营预算调入资金、地方财政使用结转结余及调入资金成为 一般预算收入总量的重要来源。

政府性基金预算不列赤字，不影响一般公共预算赤字规模。国有土地出让金收入是我国 政府性基金收入的重要来源，2022 年占比高达 86%。近年来，我国加大了政府性基金 预算与一般公共预算的统筹力度，将政府性基金预算中的相关项目收支转列一般公共预 算，并将政府性基金项目中结转较多的资金调入一般公共预算，以盘活存量资金。 

2010 年起，国有资本经营预算逐步加大调入一般公共预算力度。2018 年向一般公共预 算调出 884.92 亿元，而 2022 年达到 2643.41 亿元，国有资本收益上缴公共财政比例 逐年上升。

社会保险基金不能用于平衡一般公共财政预算，一般公共财政预算可补助社会保险基 金。

实际赤字是反映财政积极程度的关键指标。财政赤字不是一般公共预算收入与一般公共 预算支出简单相减得出的结果，还要考虑使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和 国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金，因此实际赤字能更好地度量财政支出 与财政收入之间的真实差额。对比来看，2020-2022 年的财政赤字率分别为 3.71%、3. 11%和 2.78%，而同期实际赤字率达到 6.19%、3.75%和 4.71%。

实际赤字超过财政赤字的部分由结转结余和调入资金填补。由于盘活存量捉襟见肘，弥 补收支缺口越来越依赖跨账簿资金调入。2022 年政府性基金预算超收 2.2 万亿元，据 测算约 1.2 万亿资金被调入一般公共预算。

解读月度财政数据。首先，分析广义财政收入和支出增速变化。其次，对于一般公共预 算，分别从收和支两个方面进行分析。收入方面，主要从税收收入和非税收入两个维度 分析收入结构，并考察预算完成情况；支出方面，重点关注各支出分项的具体变化。最 后，对于政府性基金预算，重点关注土地出让收支和地方政府债券发行情况。