十五五期间中国金融高水平开放呈现哪些新特征?

“十五五”时期中国金融对外开放将呈现两大新特征:

1.上海国际金融中心以“提升能级”为关键词、主攻制度开放和功能创新

上海国际金融中心在国家金融发展全局中具有重要的地位，既是金融强国建设的重要支柱，也是服务金融高水平对外开放，推进制度型开放的重要窗口。依托自贸试验区和临港新片区，上海率先探索FT账户体系、原油期货人民币计价、债券市场互联互通等，成为我国制度型开放的“试验田”。同时通过银行间市场汇率定价、CIPS清算系统及跨境投融资中心建设,显著提升人民币计价、结算与储备功能，并凭借吸引金砖新开发银行落地、主办陆家嘴论坛、参与绿色金融标准制定等举措，不断增强我国在全球金融治理中的影响力。“十四五”时期，上海国际金融中心建设经历了建设地位从“加快建设”向“能级跃升”转变，功能由传统金融拓展至金融科技与离岸业务，开放模式由个案试点迈向制度型开放。2024年，全市金融市场交易总额达3650.3万亿元，跨境人民币结算接近30万亿元，持牌金融机构1782家，其中外资近三分之一。当前，随着上海国际金融中心建设转向“提升能级”，聚焦制度开放和功能创新将成为未来的主要方向。

第一，构建高标准制度型开放体系。其一，对标国际标准完善规则设计，优化国内国际金融资源优化配置。加强与CPTPP、DEPA等高标准国际经贸规则的衔接，重点推动在产权保护、数字金融、绿色标准等领域的规则制度协同。并建立健全跨境金融风险管理机制，提升监管前瞻性，有效防范风险。其二,加快资本市场国际化进程。适当放宽优质海外企业在沪上市的准入条件、提高OFII持股比例、优化外资参与A股市场的结构，缩小与全球领先资本市场在市值规模和制度便利性方面的差距。此外，进一步深化境内外金融基础设施的互联互通，构建覆盖跨境支付、清算、登记、结算与托管等环节的一体化跨境金融基础设施体系。其三，完善人民币国际化体系。加快发展离岸金融市场，是提升我国资本跨境配置能力、推动人民币国际化的关键抓手。一方面，以构建功能完善的离岸金融中心为目标，有序推进各类自贸区账户体系(如自由贸易账户FTA、OSA等)的整合优化,建立与境内账户相对隔离、面向境外全面开放的统一离岸账户体系,拓展人民币跨境使用空间。另一方面，以实体经济跨境贸易与投融资需求为导向，丰富人民币计价产品体系，扩大数字人民币在“一带一路”等场景下的结算应用，夯实人民币跨境使用场景基础。尽管人民币在全球支付市场中已升至第六大支付货币(2025年6月占比2.88%)，但与美元、欧元等主要货币仍存在明显差距。上海可进一步发挥其金融基础设施与制度优势，加强与香港、新加坡、伦敦等境外离岸人民币市场的联动协同，推动标准互认与规则衔接，稳步提升人民币的国际认可度与使用广度。

第二，提高对“全球南方”国家的服务能力。当前，东盟等新兴经济体经济增长强劲，凭借人资源等禀赋优势成为全球经济主要引擎，金融投资需求有望大幅增长。从东盟金融投资布局来口、看，泰国共同基金海外证券投资欧美地区(2024年合计份额为50.16%)，但近年来呈现下行趋势。对中国大陆投资份额逐步上升,2024年增至11.58%。新加坡对华证券投资份额上升趋势明显,2019年起超过新加坡对外证券投资总额的10%。未来，依托中资金融机构的国际化服务网络，加强与全球南方国家主权基金、投资机构和企业的合作，推动投融资渠道多元化，扩大跨境人民币贷款、支付结算和国际银团规模，服务当地业务。

第三，推进数字金融与绿色金融协同发力，构建技术赋能与可持续相融合的现代金融生态。方面，把握数字经济发展机遇，以数字金融为重点推动金融体系转型升级。当前，上海金融科技实力已位居世界前列，第37期全球金融中心指数(GFCI37)排名全球第8位，全球金融科技中心发展指数排名第三位，以区块链、人工智能为代表的新型金融科技得到广泛应用。未来应在发展基础上加快构建适应数字金融发展的监管体系，推进金融科技监管沙盒与数据跨境流通制度创新，夯实安全与合规基础;持续推进数字人民币在支付结算、跨境交易等领域的试点应用;完善金融基础设施,促进金融科技企业集聚，打造具有全球影响力的金融科技高地。另一方面，着力构建服务全球绿色投资的跨境金融体系。上海目前已基本建立起涵盖绿色信贷、债券、基金和保险在内的多元绿色金融产品体系。绿色信贷余额于2024年底突破1.4万亿元;2024年上交所绿色债券(含ABS)发行近1700亿元，绿色ETF产品总规模超400亿元，支持力度显著。未来，应持续完善绿色信贷、债券、基金等多元绿色金融产品体系,提升绿色资本供给能力。通过本外币联动与多元融资机制创新破解绿色项目的长周期与高风险融资难题:同时推动绿色供应链金融发展，结合区块链与碳足迹认证提升融资可得性和透明度;加强跨境保险与再保险安排，健全绿色金融的风险管理体系。

2.稳步提升海南自贸港金融开放程度，打造制度型金融开放新高地

海南依托“自贸港”这一全球最高水平开放形态，聚焦打造中国开放型经济新高地，金融开放是其深化制度型开放的重要组成。自2020年6月3日首批11个重点园区挂牌以来，海南自由贸易港在政策创新、贸易便利化、金融开放等领域开展系统性探索。基于“十四五”规划“稳步推进海南自由贸易港建设”的总体指导，海南在对外开放领域取得多项突破。第一，立法赋能的制度创新优势。依托2021年颁布实施的《海南自由贸易港法》，海南获得全国人大特别授权，可在贸易、投资等涉外经济领域突破现行法律法规限制，其法规制定权限已超越传统经济特区范畴，为金融制度创新提供了法律保障。第二，开放能级的系统性优势。作为我国首个自由贸易港，海南实现了从自贸区“货物流动开放”到“要素全域开放”的质变突破，通过资金自由流动、人员进出自由、数据跨境流动等制度设计，配合具有国际竞争力的税收政策体系，为离岸金融业务创造了制度环境与市场需求的双重支撑。

金融领域更高水平的开放创新将成为新阶段改革试验的核心任务。2025年年初国家多部委联合出台《关于金融领域在有条件的自由贸易试验区(港)试点对接国际高标准推进制度型开放的意见》为自贸区(港)金融创新提供政策指引:6月发布的《海南自由贸易港跨境资产管理试点业务实施细则》，为区域跨境资管业务确立了规范化操作框架，系列举措充分体现了我国推进金融高水平制度型开放的决心。“十五五”期间，海南将迎来全岛封关运作的攻坚阶段。作为国家重大战略部署的关键实施载体，海南将深入贯彻落实政策指导，有望以人民币离岸金融业务、跨境投资等重点领域为抓手实现突破性进展，构建与国际高标准经贸规则相衔接的金融开放体系。

第一，基于港内EF等账户的离岸属性，依托“境外-海南自贸账户一境内”的资金跨境通道，发展人民币离岸金融业务，打造中国境内人民币离岸金融中心。可按照“一线自由”、丰富人民币离岸业务场景、“二线有限渗透”的层次推进。其一，完善金融基础设施建设，聚焦优化离岸账户体系。当前EF账户作为海南及横琴地区特有的离岸金融工具，其核心功能在于构建境内外资金流动的规范化通道。然而实践表明，“一线自由”政策仍面临制度性约束，主要体现在国际收支申报环节。建议优化申报操作流程，通过设立标准化业务编码替代银行部门进行国际收支申报核查的程序，从而提升跨境结算效率，充分发挥离岸账户体系的制度优势。此外，适度降低或减免EF账户的利息税，对齐OSA账户，降低账户使用成本;逐步放开市场化存贷款利率的探索机制，允许自贸港内金融机构探索存款利率市场化定价机制等。其二，基于以EF账户为核心的离岸账户体系重点扩展海南人民币离岸金融业务的种类与规模。存贷款业务是最为基础的离岸金融业务种类，但当前贷款仍需遵循“三个办法”规则(流动资金，并购贷款，固定资产管理办法)，不符合三个办法的贷款需求无法通过审批，随着跨境业务类型的多元化，大量新兴领域的贷款需求不断增长，建议由银行评估企业信贷资质，承担违约风险，制度层面放松跨境贷款用途要求。此外，建议探索扩展跨境资管业务试点的产品和机构范围，以推动跨境资管业务规模增长;参考上海自贸区实践经验，探索“两头在外”的离岸债券发行管理办法，扩展离岸债券业务。其三，双向开放深化期，扩展“跨二线”有限渗透的渠道与机制，形成与在岸金融市场的良性互动。基于F账户现行规则制度下建议从以下方面，一方面，探索人民币以外币种“跨二线”管理办法。另一方面，放松EF账户与境内账户的划转额度“1倍所有者权益”跨二线划转规则，探索EF等账户下具有离岸属性的资金参与境内金融市场的渠道，循序渐进推动在岸与离岸金融市场的衔接。

第二，基于企业所得税及境外收入免税等优惠政策基础，加快“企业出海-投资收益回流”、合格境外合伙人投资便利化等应用场景落地，打造辐射亚洲的跨境投资枢纽。其一，扩大合格境外有限合伙人(OFLP)投资便利，吸引境外资本赴琼展业，打造外资入境的门户枢纽。在OFLP管理规则与业务范围等方面逐步放开限制，以政策优惠吸引国内外金融机构，提高资金入境与投资标的匹配的效率。其二，利用税收政策优势引导国内企业设立海南分公司，并以此为基点推动出海及海外经营，形成企业出海-收益回流的资金流转闭环。在中美贸易关税壁垒持续及中资企业全球化布局加速的双重背景下，建立海外经营支点已成为国内企业战略发展的关键环节。根据现行规定，符合要求的海南企业在境外的直接投资所得免征企业所得税。通过扩大相关政策便利，吸引具备国际化发展战略的境内企业，优先考虑在海南自由贸易港设立区域性运营子公司，以此为平台开展全球业务布局。

3.主导推动“全球南方”国家间金融领域全方位互联互通

展望“十五五”“全球南方”将是实现上述原则和路径的有力抓手。一方面，中国需以制度型开放为核心，积极参与全球金融治理，增强我国在国际金融治理中的话语权和影响力，推动建设更加公平的国际金融秩序，打造适配新兴市场和发展中国家特点的金融合作新范式。另一方面，要切实服务我国高水平对外开放的发展需要，满足贸易、投资、产业链等领域的开放诉求，同时提升我国抵御和应对外部冲击的能力。第一，推动“全球南方”国家的金融基础设施互联互通。金融基础设施联通是区域间实现贸易和产业链深度融合与携手提升风险抵抗能力的重要基础。“十五五”时期，我国应进一步发挥主导和协调作用，积极推动“全球南方”金融基础设施互联互通。一是推动“金砖国家”机制在“全球南方”金融合作中进一步发挥积极作用。“金砖合作机制”是广大“全球南方”群体表达诉求的代表性平台，我国应在该机制重要功能探索上继续发挥引领作用。首先，应强化在金砖峰会等公开场合上发声，提升“全球南方”在国际金融事务中的影响力。其次，要深化新开发银行(NBD)的发展融资功能，推动扩大成员国规模、增加本币业务比重，在NDB框架下建立多边担保机制、创设大宗商品交易平台等。再次,要强化金砖国家应急储备(CRA)的金融安全网功能,积极推动扩大 CRA资金池规模从而匹配扩员下的需求增长，推动在CRA框架内建立多边本币清算系统进而降低当下CRA完全依赖美元结算下的风险。最后，要完善金砖国家跨境支付系统(BRICSPAY)并推动其互惠性应用。二是与“全球南方”市场共建联合融资发展和金融安全保障平台。首先，可依托现有多边金融机构平台设立“全球南方”联合融资渠道，如通过亚洲基础设施投资银行(AIIB)、新开发银行(NDB)等，实现对相对广阔的南方国家群体的范围覆盖。其次，可在更具针对性的区域合作框架组织下建设区域开发银行，为相对小范围的区域金融合作和安全提供有力支撑。

第二，提高“全球南方”投资质量与效率，创新金融市场联通规则和工具。我国应体系化打造适合南方国家的金融市场联通规则，并创新完善集合支付清算、贸易融资、开发性金融、普惠金融、风险管理等在内的金融开放合作工具箱，系统输出我国人民币流动性、数字金融能力和多边治理经验。在此过程中，一是要积极推动南方国家间跨境投资规则制定与衔接。一方面，推广“沪港通“债券通”“互换通”“中欧通”等重要机制的相关经验，为“全球南方”提供规则衔接模板，畅通跨境投融资渠道。另一方面，在跨境数据流动、数字货币、绿色金融等新兴领域提前布局规则制定，降低制度性成本。二是应推动相关国家金融机构针对南方国家设计创新金融产品和服务。如探索普及跨境支付与多币种钱包、多边本币基金等;鼓励其他南方国家金融机构以人民币参与绿色债券、转型债券、熊猫债承销;鼓励我国境内金融机构为境外机构提供国际结算、资金交易、全球授信、跨境资金管理等综合金融服务等。三是建议设立“全球南方”产业基金，可整合南方国家主权财富基金、开发性金融机构与私营资本,探索构建多元资金池,重点投向南方国家新质生产力领域、基础设施互联互通、产业升级以及南方国家优势产业。四是优化投资结构与方式。根据南方国家的政治经济环境、产业布局和营商条件，合理配置资源，推动投资适度集中、分类施策。鼓励金融资本与产业资本协同发力，推动以股权投资带动债权投资、以国企投资带动民企参与、以实体项目投资带动配套服务投资，实现资源集聚效应与投资乘数效应的同步提升。

第三，积极推动人民币跨境投资和结算机制建设。具体来看，一是推动建立和完善区域性货币合作体系。东盟中日韩(10+3)“清迈倡议”多边化机制(CMIM)是典型的区域性货币合作体系范例，我国可以参考该形式，主导与更多南方国家建立本币合作体系。在此过程中需保障机制的有效性和独立性。二是推动跨境本币业务体系建设。鼓励开展与南方国家商业银行间的本币授信与拆借业务，扩大人民币在双边与多边贸易和投资中的使用规模，探索建立多国本币互认和清算机制，支持构建覆盖东盟、中亚、非洲等重点区域的多边本币支付网络。三是加快发展离岸人民币与数字人民币业务。支持境外人民币离岸中心拓展清算、融资与投资功能，积极推动数字人民币在跨境结算中的试点应用，增强人民币在“全球南方”相关金融基础设施中的覆盖力与技术兼容性，打造安全、高效、低成本的多边支付结算体系。

第四，面向“全球南方”推动金融机构跨境双向投资经营。既包括吸引南方国家金融机构在我国展业,也包括鼓励我国金融机构拓展南方国家市场。一方面,积极引入多元化优质外资金融机构。针对“全球南方”设立分层级差异化市场准入机制。2025年1月印发的《关于金融领域在有条件的自由贸易试验区(港)试点对接国际高标准推进制度型开放的意见》已经推动试点地区在更广领域、更深层次开展外资金融机构的引入探索。未来，在我国开放高地探索设立“全球南方”金融合作示范区，重点引进区域领先银行、优质券商机构以及头部保险、再保险公司，试点更宽松的准入条件和业务范围、更短的设立审批时限、更便捷的综合牌照发放流程。另一方面，推动中资金融机构加快面向南方国家布局，护航中企出海。中资企业“出海”已加速驶向发展中国家和新兴市场，也随之带来了境外 IPO、跨境并购、境外发债、财富管理等多重需求。中资金融机构应加速面向上述国家设立分支机构网络，拓展业务布局，打造投行、财富管理、资产管理、机构交易等业务生态，积极获取当地牌照、增资扩股、储备人才，结合当地需求提供定制化服务。

第五，强化“全球南方”金融监管合作，防范金融风险跨境传播。开放的同时应注重“全球南方”金融安全。第一，推动南方国家建立金融监管沟通机制，并探索协同金融监管标准。积极推动搭建南方国家央行和金融监管机构协商常态化沟通机制，尝试建立适合南方国家的金融监管标准，并持续推动在如巴塞尔银行监管委员会、国际清算银行(BIS)、国际货币基金组织(IMF)、国际证监会(IOSCO)、国际保险监督官协会(IAIS)等国际金融监管体系中标准的制定方面充分考量南方国家诉求。第二，主导推动南方国家间多双边金融监管工作具体实施。首先，推动各国金融监管机构之间签订监管合作协议。其次，带领相关国家共同探索金融科技及其在风险管理中的应用，合作建立金融数据和信息共享机制和平台、联合压力测试平台，建立识别验证程序，完善跨境资本流动监测。最后，与南方国家合作建立金融风险应急响应机制，高效阻断金融风险跨境传播。

4.加速构建高标准自贸协定金融合作机制，推动区域金融协同发展新格局

在当前保护主义抬头、国际贸易格局加速向区域化和碎片化演变的背景下，亚洲经济体正面临前所未有的挑战，特别是美国推行的对等关税政策，使亚洲地区成为贸易制裁的主要对象。这一形势促使区域内各经济体形成了深化区域经贸合作的强烈共识。

作为区域经济的重要引领者，中国始终秉持开放包容的发展理念，以更加积极主动的姿态推动区域贸易合作。在顶层设计层面，根据国家“十四五”规划的战略部署，中国正着力“构建高标准自由贸易区网络”.加快推进RCEP、中国-东盟自由贸易协定3.0等重大区域自贸协定的落地实施。同时，中国还将持续“推动商签更多高标准自由贸易协定和区域贸易协定”，为区域经济一体化注入新的动力。在贸易实践层面，中国与区域贸易伙伴间的通关效率、单证标准化等贸易程序优化指标呈现持续改善态势。通过对2014与2024年贸易数据的对比分析可见，我国出口市场格局已发生结构性调整:传统核心市场(美国、日本、韩国)在出口总额中的占比呈现明显下降趋势，东盟、俄罗斯、印度等市场增长尤为显著。依托自贸协定开拓新兴贸易市场成为当前阶段中国对外开放的主要方向。

在“十五五”规划期间，我国将依托中国-东盟自贸协定3.0版、“一带一路”等合作倡议，系统推进区域自贸协定升级进程。第一，推动自贸协定从传统关税减让向现代经贸规则转型，重点突破金融开放与资本市场互联互通等深层次制度安排。CAFTA3.0将数字经济、绿色经济、供应链韧性建设等前沿议题纳入制度框架，为区域经济一体化注入了新动能。未来继续将金融合作议题系统性地纳入区域贸易协定框架，或将成为提升区域经济治理效能的重要突破口。建议在跨境金融便利化、金融机构准入、新金融服务、金融信息处理与传输、透明度规则、金融服务例外、特定承诺等方面逐渐形成兼具开放与安全的规则体系。

第二，构建区域货币稳定机制，扩大本币结算规模、完善货币互换网络等措施推动人民币国际化进程。在当前全球金融格局深刻变革的背景下，发展中经济体对美元主导的国际货币体系的高度依赖问题日益凸显。随着美元信用体系波动加剧，新兴市场国家正面临着资本流动剧烈波动、外债风险上升、汇率不稳定等多重挑战。这种结构性依赖不仅制约了发展中国家的货币政策独立性，更使其在全球经济周期调整中处于被动地位。因此，推动国际货币体系多元化改革，提升新兴经济体在全球金融治理中的制度性话语权，已成为维护全球经济金融稳定的关键议题。建议依托自贸协议框架，加快完善本币互换、本币结算机制，同时加快完善人民币跨境支付系统(CIPS)功能，推动更多新兴市场货币接入，实现多边本币结算体系的良性循环。

第三，实施跨境投融资便利化改革，为自贸协议成员国提供更具吸引力的制度性开放红利。通过一揽子安排将有效巩固我国与新兴市场的经贸合作基础，为构建新发展格局提供战略支点。在现有自贸协定(如RCEP、CAFTA)中增设金融合作专项章节，明确支付清算体系对接、跨境投融资便利化等基础性制度安排。重点推动资本市场互联互通，探索建立区域性债券市场互联互通机制支持境外机构发行熊猫债并投资境内金融产品。

第四，以自贸协定为纽带，加快推动成员国间的金融基础设施互联互通。长期以来，新兴市场在金融基础设施建设方面普遍存在发展滞后的现象。作为新兴经济体的重要代表，中国凭借香港、上海等国际金融中心的集群优势，在区域内具有显著的示范效应。推动金融基础设施资源共享将成为提升区域金融合作效率的关键突破口。可通过以下路径深化金融互联互通，从基础设施维度切实推动区域金融一体化进程:在自贸协定框架下协商基础设施共享机制、建立跨市场流通渠道、推进金融从业资质互认、制定统一的金融数据交互标准等。