反内卷可以从哪些方面展开？

参考中国此前 供给侧结构性改革的积极经验，以及海外国家产能治理的相关措施，“反内卷”的纵深推进需行业竞争格局的优化、产能利 用情况的改善、更离不开中国经济增长的转型和宏观调控制度体系的变化。

1、兼并重组，鼓励和引导混合所有制经济发展

企业兼并重组可以增强规模效益，减少同质化竞争，提升市场竞争力和技术管理能力，还可化解企业冗余产能。后续“反 内卷”政策可从以下思路入手：首先，强化顶层设计，通过“十五五”等政策规划明确产业集中度目标，鼓励优势企业整 合。其次，完善配套制度，减少企业兼并重组可能面临的行业、股权性质、区域等制度障碍。最重要的是，鼓励混合所有 制经济发展，兼并重组过程中，对不同所有制资本一视同仁，促进不同类型股东的优势互补。

以面板行业为例，行业集中度提升使得企业能够更好“按需生产”。2020年，京东方完成对中电熊猫南京G8.5和成都G8.6 液晶产线的并购，2024 年，TCL 科技收购 LGD 广州 LCD 产线，2025 年，京东方公告拟收购彩虹光电 30%股权。显示面 板经多次产业迁移后，产能逐渐集中在中国大陆几家头部厂商手中。中国大陆面板厂在产业链中的话语权强，行业自律优 秀，“按需生产、动态控产”的经营策略得到很好执行，面板行业的周期属性减弱，以京东方为代表的企业毛利率得以稳固。

中国曾在 20 世纪 90 年代和“十三五”规划期间推动企业兼并重组。1）孙飞（2016）《20 世纪 90 年代国有企业脱困改革 举措与启示》回顾 20 世纪 90 年代国有企业 3 年脱困改革历程，期间兼并破产和减员增效纺织企业 537 家，实际核销规模 126 亿元，占全国总规模 400 亿元的 31.5%，国有企业数目减少幅度达到 42%；债转股一年后仅企业利息负担减少近 200 亿元，转股企业资产负债率平均降幅在 20%以上。2）安成钢、李文远和管志杰（2021）《“十三五”钢铁行业兼并重组回 顾与“十四五”展望》中指出，“十三五”期间我国钢铁企业积极实施兼并重组，前10 位钢铁企业产业集中度由2015年的 34.2%提升至 38.8%，提高了4.6个百分点，涌现了中国宝武、沙钢集团、中信特钢、建龙集团、德龙集团、敬业集团等一 批兼并重组龙头企业。

本轮“反内卷”与上轮供给侧结构性改革的一个差异是，民营企业前期资本开支较快增长，成为参与“内卷式”竞争的重 要主体。从上市民营企业财务报表数据看，民营企业资本开支近年来快速扩张。2020 年至 2023 年中证民企成分股资本开 支占营收的比重平均达到 9.2%，较 2015 至 2019 年均值抬升了 1.4 个百分点，较同期国有企业的资本开支占比高 3.1个百 分点。上市民营企业产能利用情况弱于上轮周期低点，而国有企业产能利用情况强于上轮周期。作为产能利用率的代理指 标，2024 年中证民企成分股固定资产周转率为2.7，弱于上轮周期底部（2015 年为 3.3）；而中证国有成分股固定资产周转 率为 3.1，高于上轮周期底部（2016 年为2.6）。

民营企业“反内卷”诉求较强，而国有资本参与较为有限，更需发挥国有资本和民营资本的互补优势，使民营企业在市场 机制、效率效益、科技创新等方面优势与国有企业的资本、资源、技术、管理优势实现有机融合。一方面，国有资本可以 入股非国有企业，对具备可持续发展预期、投资回报率高的非国有企业进行股权投资。另一方面，国有企业可以引进民企、 外资等战略投资者参与改革重组，共同推进公司治理结构完善，充分发挥各方股东所拥有的资金、技术、市场、人才等优 势资源，促进企业转型升级，最终实现合作共赢。2015 年 9 月 24 日，国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的 意见》4，为混合所有制发展提供指引，指出“鼓励非公有资本参与国有企业混合所有制改革。非公有资本投资主体可通过 出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业 经营管理”；“鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资 源整合”。

2、对症下药，推动不同行业冗余产能加快退出

本轮“反内卷”与上轮供给侧结构性改革的第二个差异是，中下游行业大量参与“内卷式”竞争。《求是》杂志巨力 （2025 年 7 月 1 日）《深刻认识和综合整治“内卷式”竞争》文章中也提及，“与过去恶性竞争主要集中在钢铁、水泥、轻 工产品等传统产业不同，当前一个突出现象是，光伏、锂电池、新能源汽车、电商平台等新兴行业也深陷其中”。 结合产能利用率与上市企业固定资产周转率观察，多数中下游行业产能利用情况不及 2016 年以来的历史均值水平。1）从 国家统计局公布的产能利用率看，截至 2025 年二季度，采矿业和部分原材料行业产能利用率高于 2016 年以来的历史中枢， 而已公布的中下游行业中，仅纺织业和通用设备行业产能利用率高于历史中枢，而电气机械、医药制造、食品制造、汽车 制造、专用设备、计算机通信电子行业产能利用率弱于历史中枢，产能利用水平均显不足。2）从上市企业固定资产周转率 看，截至 2024 年末，上游采矿及原材料相关的 6 个行业中，有色金属和石油石化行业固定资产周转率好于 2016 年以来均 值；中下游相关的 14 个行业中，仅轻工制造和通信行业固定资产周转率强于历史中枢，而电力设备、汽车、计算机、医药 生物、家用电器、纺织服装、电子等 12 个行业固定资产周转率弱于历史中枢。

从产能利用率与固定资产周转率数据看，本轮原材料行业产能治理的重点或涵盖非金属矿物制品（水泥、玻璃）、化学原料 制品、钢铁、煤炭等行业，这与上轮供给侧结构性改革的范围存在一定重合，能够借鉴其中的成功治理经验。 回顾上一轮供给侧结构性改革，钢铁、煤炭行业均有相对明确的去产能指标要求，严控新增产能，依法依规推动落后产能 退出。尤其是，煤炭和钢铁行业的产能调整与“十三五”规划的目标任务相结合，更加深入和细化。

对于煤炭行业：2016 年 2 月 5 日，国务院印发《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发 〔2016〕7 号文），提出以下措施：1）从 2016 年开始，用 3 至 5 年的时间，再退出产能 5 亿吨左右、减量重组 5亿 吨左右，较大幅度压缩煤炭产能；2）从 2016 年起，3 年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目 和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。3）加快淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能。4）鼓 励大型煤炭企业兼并重组中小型企业。利用 3 年时间，力争单一煤炭企业生产规模全部达到 300 万吨/年以上。2016 年 12 月 22 日，发改委刊发《煤炭工业发展“十三五”规划》。规划提出，“到 2020 年煤炭行业总体发展目标是，煤 炭开发布局科学合理，供需基本平衡……基本建成集约、安全、高效、绿色的现代煤炭工业体系”，并对“集约、安 全、高效、绿色”分别提出数量目标。

对于钢铁行业：2015 年 4 月，工信部印发《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》5，指导做好产能等量或减量 置换工作，严禁钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃行业新增产能。2016年 2月 5日，国务院印发《国务院关于钢铁行业 化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6 号文），提出以下措施：1）从 2016 年开始，用 5 年时间再压减 粗钢产能 1亿-1.5亿吨。2）各地区、各部门不得以任何名义、任何方式备案新增产能的钢铁项目，各相关部门和机构 不得办理土地供应、能评、环评审批和新增授信支持等相关业务。对违法违规建设的，要严肃问责。3）严格执行环 保、能耗、质量、安全、技术等法律法规和产业政策，达不到标准要求的钢铁产能要依法依规退出。2016 年 11月 14 日，工信部发布《钢铁工业调整升级规划(2016-2020 年)》，将“去产能”列为重点任务之首，并提出到 2020 年，粗 钢产能净减少 1 亿-1.5 亿吨，粗钢产能将控制在 10 亿吨以内，强调产能的“净减少”，可避免去产能过程中的总产能 增长，并且提出了总产能目标。

参考上轮供给侧结构性改革经验，后续原材料相关行业的产能治理可从以下方面入手：第一，提出更明确的去产能指标， 更细化的配套目标，可在“十五五”规划框架内统筹。第二，部分行业经过上轮供给侧结构性改革治理，落后产能已有一 定幅度压减，可考虑制定更严格的能耗、碳排放及技术标准（如绿色工厂评价、数字化生产标准）标准，加速环境要素的 市场化定价及流转。第三，推进区域协同，试行跨省产能置换合作。允许企业在完成能耗与排放双控目标前提下，通过市 场化竞价实现产能指标异地流转，向资源禀赋优越、低碳能源富集的区域集中。最后，考虑到中国经济中长期转型的推进， 原材料未来需求端仍面临不确定性，可考虑以价格回升至某一区间为目标，动态调整去产能和控产量政策，并给予不同类 型企业弹性控产空间。

中下游行业产品更加复杂，产能去化较难“一刀切”，可考虑以政府收购补偿的形式推动低效产能退出。 中国 20 世纪 90 年代的纺织行业去产能，以及发达国家退出落后产能均有奖补实践。从 1998 年开始的去产能期间，中国 政府规定每压缩淘汰落后棉纺锭 1 万锭给予财政补贴 300 万元，由中央、地方财政各承担 150 万元，同时安排银行贴息贷 款 200 万元，贷款的贴息资金由地方财政承担，贷款还本期限为 5 年至 7 年（张占斌和孙飞《中国上一轮去产能的经验与 启示》，2016 年）。吕铁、李晓华和贺俊（2010）《发达国家淘汰落后产能的做法与启示》一文指出，20 世纪 60-70年代， 日本曾通过实施设备注册制度，制定准入标准，以政府补偿等方式淘汰落后设备。王怀宇和马淑萍（2014）《产能过剩背 景下企业退出政策体系的国际经验研究》提及，美国、欧盟、澳大利亚、日本等国曾经在农牧渔业以及造船业使用过回购 措施，将过剩行业里的多余设备或者基础设施或者某些企业全部 买下来，不再进行生产，从而达到降低产能的作用。 据《人民日报》2013年 12月报道，京都大学名誉教授若杉隆平在接受采访时表示，“20世纪七八十年代，不少日本企业持 有大量不能产生利润的设备。当时，很多企业等待竞争对手主动放弃设备，自己不愿意废弃。面对这种情况，日本政府不 得不制定促使企业废弃这些过剩产能设备的计划。日本政府首先通过指定结构性不景气行业类别，促使企业形成有必要进行设备处置的认识；然后制定包括处理设备的种类、规模、处理方法、增加同种设备的限制等内容的计划，推动处理计划 顺利开展；日本政府还以较低的利息进行融资和债务保证等方法支持对过剩产能设备进行处理的相关企业，促使企业纷纷 转向新的事业领域。此外，企业间通过签订与设备处理相关的协定，保证不违反反垄断基本法”。

参考海内外经验，政府收购推动冗余产能退出，可采取以下思路：首先，建立设备登记备案制度，对存量设备和新增设备 实施统一登记管理，并严格限制未登记设备的使用；其次，实施设备购置许可制度，提高环保、安全等技术标准和准入门 槛，从源头控制低效产能扩张；最后，推行产能置换退出机制，在科学评估行业供需前景的基础上，核定过剩设备规模； 政府引导设立专项基金，收购淘汰落后设备，同时补偿救济相关失业人员。

3、提振需求，释放消费潜力，做好人员安置工作

在上一轮供给侧结构性改革期间，需求侧恢复的积极影响不容忽视。这对经济内生动能和物价回升均有带动，在一定程度 上抵消了重点行业去产能、去库存的收缩效应，相关行业就业人员也在经济增长和政策安排下得以妥善安置。 一方面，稳定总需求，化解债务风险，通过棚改和专项建设基金托底投资。房地产方面，2015 年 6 月，国务院出台《关于 进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》6，计划在 2015-2017 年，改造包括城市危房、 城中村在内的各类棚户区住房 1800 万套（其中 2015 年 580 万套），农村危房 1060 万户（其中 2015 年 432万户）。基建 方面，2015 年 8 月7，国家开发银行和农业发展银行此前向邮政储蓄银行定向发行长期专项建设债券，并以此建立专项基金，中央财政按照债券利率的 90%贴息。债务化解方面，2016 年 1月，财政部下发《关于对地方政府债务实行限额管理的 实施意见》，地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限 额内安排发行地方政府债券置换。在此背景下，2016 年起房地产投资和出口增速先后企稳回升，较好对冲了采矿及原材料 行业去产能和控产量的影响。 另一方面，以中央财政专项奖补资金分流安置职工。2016 年 2 月 29 日，时任人社部部长尹蔚民表示8，化解过剩产能会造 成一部分职工下岗。以钢铁和煤炭两个行业作为这次化解产能过剩的切入点开始做，对这两个行业做了初步的统计，大约 煤炭系统是 130 万人，钢铁系统是50 万人，即大约共涉及 180 万职工的分流安置。2016年 6 月14 日，财政部印发《工业 企业结构调整专项奖补资金管理办法》9，明确中央财政 1000 亿元专项奖补资金的管理办法，对地方和中央企业化解钢铁、 煤炭行业过剩产能工作给予奖补。

本轮“反内卷”范围较上轮供给侧结构性改革广泛，亦需考虑需求侧的托底政策，对冲重点行业产能治理的潜在收缩效应。 2024 年 9 月以来，宏观政策发力更显积极，在加速地方政府债务化解、促进房地产市场止跌企稳和深入推进居民消费品以 旧换新等方面发力。不过，当下与上一轮供给侧结构性改革的宏观形势存在一定差异，从中央城市工作会议的表述可窥见 一斑。2015 年中央城市工作会议定调“加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，力争到 2020 年基本完 成现有城镇棚户区、城中村和危房改造”。2025 年中央城市工作会议表示，“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期， 城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，并定调“加快构建房地产发展新模式，稳步推进城中村 和危旧房改造”。对于城中村和危旧房改造，2025 年中央城市工作会议会议用词为“稳步推进”，已不同于 2015 年的“加 快”、“力争”等表述。 在房地产形势发生变化、外部贸易摩擦增多的背景下，宏观政策发力需求端更需着眼于促消费长效机制，推动经济高质量 发展，持续提振中国经济增长潜力，这在“十五五”规划中或有进一步统筹。 一方面，推动服务业与服务消费高质量发展，助力分流安置的职工向服务业转移。从工业到服务业的转型发展尤为重要， 因服务业对消费有更强反哺效应。直接影响在于，服务业发展对应着服务消费的供给侧，高水平供给对服务需求的释放有 着至关重要的作用，而多样化业态能够为服务消费提供更多场景和消费选择；间接影响在于，服务业发展对居民收入提升 的带动较强，因其增加值更多流向劳动报酬，就业吸纳能力强于工业部门，对制造业就业也有带动。当前看，中国医疗和社会保障、文化体育娱乐、住宿餐饮等民生相关的服务业领域发展不足；饮食服务、医疗服务、文化娱乐等服务消费的占 比亦有提升空间，这正是服务业与服务消费高质量发展的潜力方向所在。 另一方面，以民生领域补短板为重，健全社会保障体系，提高公共服务的均衡性、普惠性、可及性。2025 年 6 月9日，新 华社受权公布《中办、国办关于进一步保障和改善民生，着力解决群众急难愁盼的意见》。7月28日，中共中央办公厅、国 务院办公厅印发的《育儿补贴制度实施方案》公布，从 2025 年 1 月1 日起，对符合法律法规规定生育的 3 周岁以下婴幼儿 发放补贴，至其年满 3 周岁。8 月 5 日，国务院办公厅印发的《关于逐步推行免费学前教育的意见》公布，从 2025年秋季 学期起，免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费。对在教育部门批准设立的民办幼儿园就读的适龄儿童，参照当地 同类型公办幼儿园免除水平，相应减免保育教育费。

4、长效治理，落实二十届三中全会精神，完善宏观调控的制度体系

地方政府行为是“内卷式”竞争的一个推手。由于中上游企业具备一定规模，投资见效快，盈利预期高，能够为地方政府 创造更多就业与经济增长，往往受到地方政府的青睐和扶持。然而，地方政府的税收减免、政策优惠等会削弱资源优化配 置对过剩产能的化解作用（刘满凤等人《资源错配、政府干预与新兴产业产能过剩》，2019 年）。即便企业虽然处于亏损状 态，但仍能够为地方政府创造税收贡献；企业的破产退出则不可避免地出现下岗职工安置问题，地方政府不仅面临财政收 入减少的压力，还将面对下岗职工再就业等压力（纪志宏等《产能过剩的衡量与原因分析——一个文献综述》，2017 年）。 有鉴于此，“反内卷”需破除地方保护和市场分割，按照二十届三中全会指引，在政府治理机制改革和新一轮财税体制改 革的背景下深化。一方面，持续完善地方政府政绩考核方式，建立多元化的政绩考核标准，更加注重高质量发展，抑制其 竞争性补贴的冲动。另一方面，落实二十届三中全会精神，持续推进财税体制改革。2024 年 7 月 18 日二十届中央委员会 第三次全体会议通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，提出“必须完善宏观调控制度体系， 统筹推进财税、金融等重点领域改革”。尤其是，对于“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税 制结构……规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制。健全直接税体系……建立促进高质量发展转移支付 激励约束机制。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例”。