中国专项债发行历程、政策及规模如何？

专项债自发行起规模逐渐增加，政策促进专项债使用 进度与结构不断优化。

1. 专项债发行起始于 2015 年，从 2020 年起规模显著扩大

中国的专项债发行历程和其在经济发展中的作用，可以划分为三个阶段，每 个阶段都有特定的政策背景和目标。 起步阶段（2015-2016 年）：专项债起始于 2015 年，作为地方政府债务置换 工具，目的是降低债务风险，推动地方政府的合法融资。2014 年出台的《国 务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43 号文）允许地方政府通过政 府债券融资，并对其进行限额管理，明确了专项债券“专款专用”的原则，以 避免地方政府隐性债务风险上升。这一阶段，专项债的发行规模较小，仅用 于公共基础设施项目，2015 年新增专项债额度为 1000 亿元。 扩大阶段（2017-2019 年）：随着中国经济下行压力加大，专项债成为地方 政府基建融资的重要工具。2017 年开始，专项债按项目发行，优先用于收益 性项目，特别是土地储备和棚户区改造。这些项目具有较高的财政收益潜力， 因此地方政府发行积极性较高，专项债规模大幅增加。

根据财政部数据，2019 年的新增专项债额度达到 3.75 万亿元，专项债的资金主要投向基建和民生 领域，包括交通、环保等项目。 转型阶段（2020 年至今）：2020 年新冠疫情对全球经济造成严重冲击，为 应对经济下行压力，中国进一步扩大了专项债发行规模。专项债的投向逐步 向新基建领域倾斜，涵盖了“东数西算”、能源项目、公共卫生等新兴领域。 同时，民生项目，如保障性住房和教育领域，也成为专项债的重要投资方向。 财政部数据显示，2022 年专项债发行额为 1.46 万亿元，主要用于支持经济 复苏和稳增长。 新增专项债限额自 2015 年起大幅增长，2020 年达到 37500 亿元后趋于稳 定，而新增一般债限额增长幅度不如专项债。

新增专项债券发行额自 2015 年起逐年增长，其与一般公共预算支出相比， 这个比例也从 2015 年的 0.55%上升到 2023 年的 14.40%，其重要性持续增 强。

2021 年发行金额为 35805 亿元，2022 年发行金额为 40264 亿元，同比增长 12.5%，2023 年发行金额为 39444 亿元，同比减少 2.0%。其中用于用于基 建的占比分别为 2021 年 83.3%、2022 年 89.0%、2023 年 79.9%。

按资金用途划分按资金用途划分，地方政府债券可以分为新增债券、置换债 券和再融资债券。

2. 政策优化专项债用途扩大使用范围，允许专项债券用于土地 储备、置换隐债

2024 年财政部、国家发展改革委等陆续推出了一系列专项债政策。2024 年 4 月 17 日，确定专项债券规模为 3.9 万亿元，并扩展了投向领域，以支持 新兴产业和基础设施建设。4 月 22 日，政策进一步明确将独立新型储能和 保障性住房纳入专项债券支持范围。4 月 23 日，完成了约 3.8 万个专项债 项目的筛选，需求总额约为 5.9 万亿元，为债券发行奠定了基础。10 月 12 日，财政部副部长强调将扩大专项债使用范围，并完善管理机制，以推动高 质量发展。10 月 25 日，国务院常务会议强调持续抓好一揽子增量政策的落 地落实。11 月 7 日，自然资源部印发了《关于运用地方政府专项债券资金 收回收购存量闲置土地的通知》，为各地启动开展收回收购存量闲置土地提 供政策指导和工作依据。11 月 8 日，全国人大常委会批准《国务院关于提 请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》。

3. 新增专项债发行规模较 2023 年同期增加，8 月起发行显著提 速

截至 11 月 26 日，2024 年地方政府新增专项债累计发行额 39693 亿元，同 比 2023 年同期增长 4.38%。Q1~Q3 发行额为 6341/8593/21059 亿元，同比53/-9/83%，6~9 月发行额为 3327/2815/7965/10279 亿元。具体来看，2024 年 1-6 月专项债较往年同期发行明显偏少，这一趋势在 7 月之后得到了显著改 善，单月增速不断扩大，特别是在 9 月全国地方政府新增专项债单月发行 10279 亿元，同比增加 188%。

从全国整体发行进度来看，截至 2024 年 11 月 26 日，地方政府新增专项债 累计发行额为 39693 亿元，已公布全年发行计划的省份计划发行合计额为 38836 亿元，当前新增专项债累计发行进度达 102.81%，发行进度明显滞后 于 2023 年同期，截至 11 月 26 日较 2023 年滞后 16.9%。其中 1-9 月全国新 增专项债计划发行额为 35066 亿元，实际发行额为 35993 亿元，高于计划 927 亿元，102.6%超计划发行。具体来看，其中，1 月、3 月、4 月、5 月和 6 月低于计划发行，2 月、7 月、8 月、9 月高于计划发行，特别是 9 月单月 新增专项债发行亿元，高于 10279 9 月计划发行额 4142 亿元，167%超计划 发行。