延迟退休背景及政策实施情况如何？

中国已全面步入深度老龄化社会。

一、 延迟退休的背景

世界银行关于人口老龄化的度量标准为：当一个国家或者地区 60 岁及以上人口数量占该 国家或地区人口总量的比重超过10%，该国家或地区可视为进入老龄化社会；当 65岁及以上人口数量占该国家或地区人口 总量的比重超过14%，则可视为进入深度老龄化社会；当65岁及以上人口数量占该国家或地区人口总量的比重超过20%， 该国家或地区则进入超级老龄化社会。世界银行数据显示，截至 2022 年末，我国 65 岁及以上人口占比已达 14%；国家统 计局抽样调查结果与其相近，我国 65 岁以上人口占比达 14.9%。两项结果均反应我国已全面步入深度老龄化社会。 我国人口老龄化速度居于全球前列，进程还将进一步加快。我国的老龄化速度远快于日本、美国等发达国家。根据世界银 行统计显示，中国、日本、美国的老龄化进程（65 岁以上人口占比由 10%增至 14%）分别为 8 年（2014-2022 年）、12 年（1981-1993 年）、48 年（1964-2012 年）。上世纪六、七十年代出生人群（第二次婴儿潮时期）逐渐步入老年，而第 四次婴儿潮未能如期而至，导致我国老龄化进程进一步加快。2020 年第七次人口普查数据显示，第二次婴儿潮人口约 3.37 亿人，占总人口 23.89%；第四次婴儿潮未能出现，并无明显潮峰。

不断加深的老龄化程度导致两方面问题：一方面，我国养老金支付存在缺口，支付压力不断增大。据人社部发布的数据来 看，近 10 年全国城镇企业职工基本养老保险的累计结余由 2.39 万亿增长至 5.26 万亿，但随着老年人口的增加，我国养老 金的可支付月数1却由18.5降低至11.2。另一方面，我国劳动力供给持续不足，人口红利逐渐消失。据社科院预测，预计到 2050 年，我国 15 岁到 59 岁劳动年龄人口将下降到 7.1 亿人，比 2010 年减少约 2.3 亿人。建国至今，较高的劳动人口数 量为我国经济社会发展奠定了坚实的基础，随着劳动人口数量不断下降，我国劳动力供给将在 2030 年后出现严重不足状况， 人口红利即将消失殆尽。 为解决这些问题，国际社会普遍采取延迟退休措施。海外发达国家大多较早进入人口老龄化社会，面对支付养老金人口数 量减少、养老金支付压力较大，以及劳动力供给数量不足、人口红利消失等问题，各国普遍采取推迟法定退休年龄的措施， 并收获了较为明显的效果。具体来看，美国自 2003-2025 年将退休年龄从 65 岁提升为 67 岁，英国将自 2018-2046年将退 休年龄从 65 岁增至 68 岁，德国法定退休年龄在 2012-2029 年从 65 增为 67 岁，法国在 2011-2018 年退休年龄自 60岁提 至 62 岁，并将在 2023-2031 年自 62 岁提至 64 岁，日本法定退休年龄在 2013-2030 年自 60 岁提高到65 岁。

从理论角度来看，法定退休年龄与预期寿命整体应当呈正相关关系，法定退休年龄亟需适度调高，与预期寿命相匹配。随 着养老保障能力、医学技术水平不断提升，我国老年人口死亡曲线不断右移，人口预期寿命不断增长。在我国当 前养老金制度框架下，在职人数减少将降低养老金供款，老年人口预期寿命的提升则增加养老金支出需求，进而加重养老 金支付压力。根据世界银行数据统计，新中国成立初期，我国人口预期寿命为 44.59 岁，1990 年为 68.01 岁，2010 年为 75.60 岁，2022 年为 78.59 岁2。然而，在预期寿命不断增长的趋势下，我国法定退休年龄多年未有提升，养老金供款减少 而支出需求不断增加。我们认为，应及时适度调增法定退休年龄以缓解养老金支付压力。 此前，我国已多次在政策文件中提及延迟退休，作出“适时稳妥推出延迟退休政策”的明确表态。最近一次，2024 年7月 18 日，二十届三中全会全票通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，并再次重申将“按照自 愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”，延迟退休政策的推进节奏有望加快。

二、 延迟退休政策的国际经验

相较于发展中经济体，发达经济体普遍更早进入老龄化社会，延迟退休政策的实施经验更为成熟。美国、法国、日本等发 达国家老龄化问题较为严重，各自形成了特点鲜明的延迟退休制度。一方面，制定渐进式退休年龄政策，调整养老金缴费和领取的标准；另一方面，积极落实老龄人口就业保障措施，并为相关人群提供一定经济补偿。其延迟退休政策的具体内 容及实施效果，为我国相关制度的出台及推行提供了一定借鉴。

2.1 概况：我国退休年龄较低，海外延退政策成熟

与全球主要国家的法定退休年龄相比，我国男女退休年龄设定均偏低。当前，中国男性退休年龄 60 岁，女性退休年龄 50/55 岁，与主要发达经济体相比仍然偏低。从主要发达国家 2024 年的退休法定年龄来看，意大利、丹麦、澳大利亚、荷 兰退休年龄较高，为 67 岁；美国、英国、德国退休年龄超过 65 岁，日本、新加坡、俄罗斯（男）、法国退休年龄超过 60 岁，而韩国则与中国（男）退休年龄相同，为60岁。我们将全球主要国家 2010-2024年退休年龄变化情况总结如下图，选 取美国、日本、法国退休年龄具体来看，三国均设定了完善的延迟退休制度，循序渐进，分步实现。

从发达经济体的经验来看，各国的延迟退休基本都采用循序渐进的政策节奏。英国、美国、德国、法国、日本等国家从政 策研究、政策出台到政策实施，均设置了较长过渡期，以尽量减少改革对于劳动力市场、经济增长、养老金收支等方面造 成的冲击。延迟退休通常是指“延迟法定退休年龄”，英国自 2010 年推出延迟退休，要求到 2018 年先将女性退休年龄从 60 岁推迟到与男性相同的 65 岁，再到 2026、2036、2046 年分别统一推迟到 66、67 和 68 岁。德国于 2007 年通过法案 规定，退休年龄从 2012 年的 65 岁逐步推迟至 2029 年的 67岁，政策公布、启动和完成用时 17 年。美国退休年龄从65岁 到 67 岁，用时 22 年；法国退休年龄从 60 岁到 64 岁，用时 20 年。日本退休年龄从 60 岁到 65 岁，用时 13 年。循序渐进 的方式能够较大程度减轻延迟退休政策对经济社会的冲击，更易于使群众接受，这也与我国当前官方释放出的延迟退休政 策计划相一致。

除规定法定退休年龄外，海外发达经济体普遍规定弹性退休年龄区间，设定提前退休年龄及延迟退休年龄，构成退休年龄 窗口期。首先，在法定退休年龄的基础上，为提前退休和延迟退休分别设定了最早退休年龄和最晚退休年龄，同时设定了 提前退休的惩罚和延迟退休的奖励机制。法定退休年龄，即劳动者正常情况下领取全额养老金的退休年龄；最早退休年 龄，即劳动者可以领取养老金的最早年龄；最晚退休年龄，即劳动者开始领取养老金的最晚年龄。其次，限定提前退休的 资格条件。最后，为鼓励延迟退休，限制提前退休，设定了提前退休的惩罚措施和延迟退休的激励机制，即“早减晚增” 和“增多减少”的弹性养老金计发机制，如德国对每提前一年，养老金减少3.6%；每延迟一年，养老金增加6%。

2.2 美国：匹配多样化养老金领取标准

美国采取小步调整战略，逐步提高领取养老金最低年龄，平均每年提升两个月。美国延迟领取养老金年龄的改革始于 1983 年里根政府签署的两党关于提高全额领取养老金年龄的建议，其将全额领取养老金年龄改革分为两步：第一步，从 2003- 2008 年将全额领取养老金年龄从 65 岁提高至 66 岁，平均每年提高 2 个月；第二步，从 2020-2025 年将年龄从 66岁再次 提高到 67 岁。按照这个计划，截止到 2024 年，美国全额领取养老金年龄已升至 66 岁 10 个月，并以每年增加两个月的速 度逐步延长，直到 2025 年该年龄延长至67 岁。 根据上述政策，美国采取弹性退休制度，劳动者可以自由选择提前退休、正常退休和延迟退休，并匹配多样化的养老金领 取标准。美国的弹性退休制度始于1987 年生效的《老年工作者福利保障法》（《Older Workers Benefit Protection Act》）， 法案规定，禁止根据年龄对职工实行强制退休；除特殊职业外，职工实施以自愿为原则、渐进式的弹性退休制度，可以自 由选择提前退休、正常退休和延迟退休。其中，“法定退休”是指在达到“全额领取养老金年龄”时退休，“提前退休” 的年龄下限被设定为 62 周岁，“延迟退休”的上限为 70 周岁。同时，上述三种退休情况的养老金领取标准有所不同：提 前一个月退休，养老金水平降低 0.56%；而延迟一个月退休，养老金水平增加 0.30%3。弹性退休制度搭配不同养老金领取 标准，既可以在一定程度上缓解人口老龄化冲击下的养老金支付压力，又可以为劳动者提供足够根据自身情况选择退休时 间的自由。

2.3 法国：全额领取养老金条件与缴费年限相关

随着法国 65 岁及以上人口数量逐年提升，其养老金支付压力激增，为解决此问题，法国政府分别于 2010 年以及 2023 年 两次推延法定退休年龄。与很多国家不同，法国法定退休时间与可全额领取养老金的时间并不相同，法国法定退休年龄决 定是否能够领取养老金，而领取养老金的金额，是由缴费年限决定的。法国延迟退休政策主要针对提高法定退休年龄及全 额领取养老金要求两方面，并配合上调最低养老金标准，给予延迟退休人员一定经济补偿。具体来看，法国延迟退休政策 主要分为两步： 2010 年，法国颁布养老金改革法案，确定逐步延迟退休年龄和养老金领取时间，并提高缴费水平以降低福利赤字压力。法 国总统萨科齐签署了退休制度改革法案，主要内容包括两方面：一是上调法定退休年龄。法国计划在 2010-2018 年，逐步 将法定退休年龄从当时的 60 岁延长至 62 岁。二是提高全额领取养老金的缴纳养老保险年限及全额领取养老金年龄。法国 将全额领取养老金的年龄由 65 岁上调至 67 岁，并将缴纳养老保险年限从 162 个季度提升到 166 个季度，居民满足上述两 个条件之一才可全额领取养老金。若劳动者缴费时间不够，可以选择延长工作年限，或者降低养老金收入；若到 67 岁仍未 达到缴费年限，也可以退休并全额领取养老金。

2023 年，法国小步调增法定退休年龄，设定可全额领取养老金工龄，小幅提升最低养老金金额。为了避免财政赤字持续增 加，法国总理于 2023 年 4 月绕过国民议会投票，援引法国宪法 49.3 条款启动政府“责任承诺”机制，强行通过延迟退休 法案。一方面，渐进式提高法定退休年龄。按照新的法案，法定退休年龄将从 62岁逐渐增加至64 岁，从 2023年9月开始 每年增加 3 个月。至 2028 年，法定退休年龄将增至 63 岁零 3 个月；直到 2031 年，法定退休年龄将达到 64 岁。另一方 面，规定是否可全额领取养老金仅与养老保险缴费年限相关。自 2027 年开始，只有缴纳养老保险满 43 年的居民才可全额 领取养老金。与此同时，为保障延迟退休后老年人生活质量，法国计划将最低养老金标准提高至最低工资标准的 85%，将 最低养老金额度增至每人每月 1200 欧元。

2.4 日本：提供老龄人口就业保障

日本是发达经济体中受老龄化困扰较为严重的国家，为应对人口老龄化问题，其法定退休年龄经历过三轮渐进调整，同时 配套了提高养老金缴费率、提高领取条件等政策。 一方面，日本的法定退休年龄经历过三轮上调：一是 1971 年《中老龄雇用促进特别实施法》将日本退休年龄提升至 60 岁； 二是 2004 年日本政府修改《老龄雇用安全法》，宣布渐进、强制性提高退休年龄至 65 岁，约每隔三年增加一岁（2022年 法定退休年龄为 64 岁）；三是2021 年 4月《改正高年龄者雇佣安全法》施行，允许 65 岁法定退休的人员自行选择是否继 续工作五年，并以立法的形式鼓励企业聘用老年人直到他们 70 岁。 另一方面，日本在延迟退休的进程中不断调整养老金政策。1985 年《年金修改法》建立了全民统一缴费的国民基础年金； 2000 年，日本政府提高了厚生年金的领取条件，2005 年进一步提高了国民基础年金和厚生年金的缴费率；2022 年，日本 政府决定将国民年金（基础年金）的保险费缴纳期限从现行的 20 岁以上 60 岁以下，延长到 20 岁以上 65 岁以下，需缴纳 年限增长至 45 年。 值得一提的是，日本政府大力鼓励和支持老龄人口就业，并为其创造公共服务条件，在为老年人提供再就业机会方面出力 颇多。除对退休年龄进行规范外，日本政府出台《高龄者雇佣稳定法》，采取多项具体措施鼓励老人再就业。其一，日本 各城市均已开设多个老年人雇佣安定中心，负责对雇佣老年人政策执行不力的企业进行约谈和指导，为老年人举办职业生 活培训班，召开雇佣合同说明会等。其二，日本政府在全国主要公共职业安定所设置了 240 个支持“终生工作”的窗口， 专为 65 岁以上老年人提供就业服务。其三，日本各市町村的银发人才中心积极搭建老年人力资源开发网络平台，帮助老年 人对接就业信息资源。