延迟退休起因是什么？

一般而言，延迟退休有两方面考虑，一是养老金压力，二是劳动供给的变化。

1.人口转型加大养老金压力

我国养老金三大支柱中，占主导地位的是第一支柱基本养老金，第二支柱和第 三支柱覆盖面均太窄。但即使我们聚焦于相对完善的第一支柱，目前压力也是 较大的。

第一，剔除财政拨款后，仅考虑自身收入，第一支柱自 2016 年已经开始出现收 支缺口。财政补贴基本养老保险的资金大幅增加，从 2010 年的 1910 亿元提高 至 2022 年的 1.05 万亿，增长了 4.5 倍；财政补贴基本养老保险资金占财政收 入的比例也从 2.3%提高到 5.2%，翻了一倍多。另一个数据角度是，2012-2022 年财政补贴基本养老保险累计约 7.2 万亿，但这十年基本养老保险结余仅增加 了 4.4 万亿。如果仅考虑养老金自身收入（缴费收入+利息+投资收益），2016 年 已经开始出现收支缺口。这一年基本养老保险总结余为 3986.5 亿元，扣除财政 补贴 4703 亿元后，存在收支缺口 716.9 亿元，占当年收入的 1.9%。

第二，基本养老金静态可支付月数逐年降低，2012-2022 年均下降 0.7 个月。 静态可支付月数=累计结余/月均支出。以城镇职工基本养老保险为例，2022 年 末，累计结余 5.7 万亿，当年月均支出 4920 亿，静态可支付月数为 11.6 个 月。而 2012 年其静态可支付月数曾达到 18.5 个月，过去十年可支付月数大致 按照年均 0.7 个月的速度在下降。假设其他条件不变、可支付月数如果延续前 十年降幅，简单外推可发现 16 年后（即 2038 年）养老金压力会陡然加大。中 国社科院在 2019 年发布的《中国养老金精算报告 2019-2050》中也曾预测城镇 职工基本养老保险基金可能在 2035 年耗尽结余。

从结构来看，2022 年 31 省市中有 12 个省的基本养老金当年收不抵支。考虑进 财政补贴后，尽管 2022 年全国基本养老金当年结余 5854 亿元，但 31 省市中仍 有多达 12 个出现收不抵支。其中，东北三省收支缺口占到当年收入的三成左 右。黑龙江是全国唯一基本养老金累计结余为负的省份，从 2011 年开始出现当 年收不抵支的问题，2016 年累计结余转负，2018 年时累计结余缺口达到 557 亿 元，2022 年收窄至 102 亿元。 分地区来看，各省养老金收支缺口有两个特点：一是北方地区缺口普遍大于南 方，2022 年 12 个收不抵支省份中有 10 个在北方，只有浙江、湖北在南方。二 是横向跨省对比来看，养老金收支缺口与老龄化率成反比。

我国养老金问题来自于前期积累太慢，养老金总规模较小。按照 OECD 统计的 45 个经济体的私人养老金占 GDP 比例来看（第二第三支柱），我国仅为 2.2%， 排在第 43 位；对比之下，韩国日本分别为 31.7%、30.1%，OECD 平均水平达到 99.9%。因此延迟退休只能减缓养老金消耗速度，不能从根本上解决规模过小问 题，还需要其他政策配合，利用延迟退休换取的时间窗口，加速养老金规模积 累。

目前加快养老金积累的其他措施还包括国资划转和第三支柱改革。 中央国资划转已完成，地方国资划转进度偏慢。2017 年 11 月，国务院印发 《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，明确划转比例统一为企业国有股 权的 10%，弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺 口。截至 2020 年末，符合条件的中央企业和中央金融机构划转工作全面完成， 共划转 93 家中央企业和中央金融机构国有资本总额 1.68 万亿元4。但地方国资 划转进度推进较慢。按照 2019 年财政部等 5 部委明确的时间表，地方层面应于 2020 年底前基本完成划转工作。但随着近两年来地方财政压力凸显，地方国资 划转社保基金进度较慢，仅广东等部分省份出台实施方案。 个人养老金全面铺开，但人均储存水平仅 2000 元左右。今年的政府工作报告指 出“在全国实施个人养老金制度”，截至 2023 年底我国个人养老金开立账户超 5000 万人。但缴存比例偏低、缴存规模偏小。此前曾公布相关数据，截至 2023 年 3 月，有 3038 万人开立个人养老金账户，其中只有 900 多万人完成了资金储 存，占比约 30%；储存总额 182 亿元，人均储存水平 2022 元 5，远低于 1.2 万元 的缴存上限。在个人养老金税收优惠、投资产品等方面仍有较大改进空间，以 吸引更多缴存。

当然客观上来看，我国较高的储蓄率构成了养老金的替代。我国储蓄率高于全 球大部分国家。2023 年末，我国住户部门人民币存款余额达到 136.9 万亿，是GDP 的 109%左右。考虑到其中相当大一部分是用作养老储蓄，实际的养老保障 比养老金系统所体现出来的规模要更大。 但是，需要注意的是，我国养老金偏低并不意味着没有养老保障，合并计算储 蓄和养老金，我国居民养老保障更充足。事实上，我国居民储蓄中，相当大一 部分是为了养老。按照世界银行数据，2021 年我国居民储蓄率高达 46.1%，207 个国家和地区里有 196 个比我国要低，即我国居民储蓄率高于全球 95%的国家和 地区。在计算养老金时，只看目前的三大支柱可能是不够的，如果合并计算储 蓄和养老金，我国居民养老保障会更充足。

2. 人均寿命提高和劳动年龄人口减少

延迟退休的第二个原因是劳动供给减少，同时预期寿命的提高使得通过延迟退 休补充劳动供给成为可能。 我国劳动供给的减少体现为两方面，一是劳动年龄人口的减少，二是劳动者就 业年限的缩短，年轻人初次进入劳动市场的年龄不断推迟，起点推迟、同时终 点不变，导致平均就业年限逐渐缩短。 我国劳动年龄人口较高点已经减少约 6000 万，就业人口减少约 3000 万。以 60 岁作为分界点来看，我国 15-59 岁的劳动年龄人口在 2011 年见顶，达到 9.4 亿；2023 年为 8.8 亿，较高点减少了近 6000 万。经济活动人口和就业人口分别 在 2015 和 2014 年见顶，2022 年分别为 7.7 和 7.3 亿人，较高点分别减少近 3200 万、3000 万。2021 年，人社部公布《人力资源和社会保障事业发展“十四 五”规划6》。规划指出，人口老龄化程度持续加深，“十四五”期间新退休人数 将超过 4000 万人，劳动年龄人口净减少 3500 万人。

另一方面，由于起点推迟、终点不变，就业年限不断缩短。由于中高等教育覆 盖面的扩大等原因，过去几十年我国劳动者初次就业年龄明显推迟。2000 年， 本专科和研究生在校学生人数仅为 586 万，2020 年增至 3600 万，20 年时间增 加约 3000 万。早期劳动者可能平均在 18 岁的时候步入职场，随着受教育年限 的提高，劳动者初次就业年龄可能推迟至 22 岁。但法定退休年龄没有变化，导 致劳动者的就业年限不断缩短，如王广州7（2022）的研究显示，我国男女劳动 者在 2014-2020 年，平均预期就业年限分别缩短了 0.87 和 1.44 年。 最后，人均预期寿命的提高为延迟退休提供了可能。我国男性退休年龄 60 岁、 女工人 50 岁、女干部 55 岁，这一规定最早出自 1951 年的《中华人民共和国劳 动保险条例8》，但建国之初人均预期寿命只有 35 岁 9，而 2020 年七普显示平均 预期寿命已经提高至 77.9 岁。过去几十年来，我国预期寿命翻了一倍多，但法 定退休年龄没有变化。