国际海底区域深海采矿管理现状如何？

《公约》自1994年生 效以来，为矿产资源勘探开发、海洋环境保护等领域的管理 规章制定提供了框架。

1.国际海底管理局介绍

国际海底管理局是根据《联合国海洋法公约》成立的、专门 组织和管理所有与国际海底区域矿物资源相关行为活动的 国际组织。国际海底区域占世界海洋总面积的54%，其中的 “资源”53是人类共同继承财产。国际海底管理局的主要任 务之一是有效地进行海洋环境保护，以防止深海海底相关活 动可能带来的有害影响，从而造福全人类社会的发展。 国际海底管理局目前参与决策和管理的部门主要包括大会、 理事会和秘书处（如图3）。大会是海管局的最高权力机构， 大会是海管局的最高决策和政治机关，《联合国海洋法公约》 的所有缔约国自动成为ISA大会的成员国，其中包括167个 成员国和欧盟。大会负责制定海管局的一般政策，批准理事 会建议的规则和条例，选举财务委员会并对财务管理工作进 行监督。

理事会作为海管局的执行机构，分为五个组，分别代表各类 海底矿物所含金属的主要消费国（A组，四个席位）、在国际 海底区域活动的主要投资国家（B组，四个席位）、深海矿产 有关金属的主要陆地生产国（C组，四个席位）、具有特殊利 益的发展中国家（D组，六个席位）、按公平地域分配产生的 国家（E组，18个席位），共包含36个席位，具体国家由大会选 出。54

理事会下属的法律和技术委员会（LTC，简称“法技委”）是为 支持理事会工作而设立的技术和专家机构，由41位专家组 成，主要负责审核“区域”内的工作计划并且向理事会提议海 洋环境保护相关的规则、条例和程序。 秘书处通过其行政服务、法律事务和环境管理、矿产资源办 公室以及秘书长执行办公室提供行政和法律服务以及科学 和技术投入。在实现商业性海底采矿之前，负责海管局商业 活动的企业部将由秘书处代替履行职能。

2.国际海底管理局关于深海采矿的管理规定

国际海底区域的采矿活动包括三个阶段：探矿、勘探和开发。 其中，“探矿”指没有专属权利地探寻矿床，估算矿床的分布 情况、面积、主要成分及其经济价值；“勘探”是指在专属权利 的保障下探寻分析矿床的基本情况，测试各类系统和设备， 以及研究环境、经济、商业等有关因素；“开发”则指基于探矿 和勘探结果进行矿产资源开发的过程。《联合国海洋法公约》 为“区域”内活动提供了总体监管框架，并委托海管局制定矿 产资源勘探和开采所有必要的规则、条例和程序（RRP），用 于规范国际海底区域矿物的探矿、勘探和开发三个阶段。

海管局分别通过了“区域”内多金属结核（2000年）、多金 属硫化物（2010年）和富钴铁锰结壳（2012年）的探矿和 勘探规章。57,58若有承包者59计划进行勘探，需要在担保国 (sponsor)的支持下向海管局提交勘探合同的申请，一份勘 探合同的时效通常为15年。目前有效的勘探合同一共30份 （图5）：20份合同由10个国家（中国、日本、韩国、印度、俄罗 斯、法国、德国、波兰、库克群岛、基里巴斯）通过其国有公司 或政府机构持有，1份合同由政府间组织持有，另有9份合同 的承包方为私营公司。当前30份勘探合同中，多金属结核占 19份，多金属硫化物占7份，富钴铁锰结壳占4份。60

海管局法技委于2014年开启矿产开发的管理规章（简称“开 发规章”）的制定工作。经过初步讨论和对利益相关方的调 查，2016年海管局法技委发布了“‘区域’内矿产资源开发和 标准合同条款规章工作草案”，此后各成员国就开发规章草 案中包括惠益分享机制、缴费和检查机制等存在分歧的议 题展开协商。2019年3月，法技委向理事会提交了开发规章 的第四版草案，但在2019年至2020年的会议上，草案审议 工作进展甚微，2020年理事会决定设立三个非正式工作小组 （IWG）来推进法规的讨论工作。根据相关条款，开发规章的 通过需要理事会内部协商一致，因此开发规章草案目前仍在 谈判进程中，且短时间内难以出台。2023年，海管局理事会 暂定于2025年出台开发规章，并将在2024年再次评估这一 出台时间。

联合国于2023年达成的《下国家管辖 范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》 （BBNJ，常简称为《海洋生物多样性协定》）进一步明确要 求包括深海采矿在内的活动需要在符合国际海底管理局的 行为规范的同时，要按照该公约进行深海生物多样性的保护 并评估开采活动产生的环境影响，以及保证项目实施过程中 的透明度。

3.两年规则

 2021年7月，加拿大公司 The Metals Company （前身为 DeepGreen，简称“TMC”）的子公司瑙鲁海洋资源公司（简 称“NORI”）宣布计划对海底矿产资源进行商业开发，并通过 担保国瑙鲁向海管局提交开发申请。这一举动触发“两年规 则”，即海管局须在两年内颁布开发规章。按照规定，至2023 年7月，假使海管局没有正式颁布开发规章，瑙鲁可以在没 有明确海底环境监管的规范下申请开发活动许可。在2023 年7月备受瞩目的海管局理事会会议上，各国就“两年规则” 触发后续程序展开讨论，但未能达成一致，这意味着接下来 矿产公司可以在任何时候提交工作计划。

“两年规则”源于1994年《关于执行 第十一部分的协定》（简称“《执行协定 》”），即如果在开发申 请提交的两年内，海管局理事会未能完成相关法规流程的 制定，理事会需要审议并暂时核准相关的工作计划(plan of work)。63目前，关于开发工作计划审批决策机制仍存在不确 定性 ，尤其是法技委是否参与工作计划的审议决策，将在很 大程度上影响开发工作计划的通过与否。如果法技委不参 与，理事会将根据出席成员的投票作出决策；如果法技委参 与其中，不论法技委批准与否，理事会都将根据法技委的建 议作出决策，除非有至少三分之二的理事会成员投票表示反 对。这意味着，如果法技委参与决策并建议批准申请，理事会 将很难推翻该建议。同时，由于开发规章尚未出台，当前决策 的法律依据仅有《公约》和《执行协定》，其对于环境的关注度 远不及财政、技术和不歧视原则，这些都将有利于开发许可 的通过。