我国数据要素产业历程、机构建设及产业链梳理

数据已成为第五大生产要素。

1.政策蓝图：构筑数据要素统一大市场

数据已成为第五大生产要素。生产要素是指进行社会生产经营活动时所需要的各种社会 资源，是维系国民经济运行及市场主体生产经营过程中所必须具备的基本因素。传统经 济学中，基本生产要素包括土地、劳动力、资本、技术四大类，随着大数据时代来临，数 据对生产贡献日益突出，成为具有多重价值的生产资料，正与其他要素一同参与到经济 价值创造过程中，成为第五大生产要素。

从发展历程看，2014 年至今我国数据要素产业发展可大致分为三大阶段： 酝酿阶段(2014 年-2015 年)：2014 年 3 月，“大数据”首次写入政府工作报告，同 年，贵阳大数据交易所开始筹备并于 2015 年挂牌，产业发展起步。 落地阶段(2016 年-2019 年)：“十三五”规划纲要正式提出实施国家大数据战略，国 内大数据产业开始全面、快速发展，各地掀起交易中心建设浪潮。 深化阶段(2020 年至今) ：2020 年，中共中央、国务院将数据与土地、劳动力、资本、 技术并称为五种要素，提出“加快培育数据要素市场”；去年年底以来，“数据二 十条”、数据资源入表相关政策陆续发布，同时国家数据局组建并正式挂牌，数据 要素市场化进程不断加速。

“数据二十条” 构建起数据基础制度体系。2022 年 12 月 19 日，《中共中央 国务院关 于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）对外发布， 构筑起数据基础制度“四梁八柱”。

地方上，各地纷纷出台地方性政策推进当地数据要素发展，针对公共数据开放、数据资 产入表、加快数据资产流通、公共数据运营收益分配、数据资本化路径等细分领域积极 展开探索，为后续发展提供政策方向。

2.机构设置：国家数据局引领，地方开启成立序幕

国家数据局挂牌，顶层设计加快完善。从发展脉络看，2023 年 3 月国务院机构改革方案 首次明确组建国家数据局，7 月 28 日，国家数据局局长刘烈宏官宣，10 月 11 日，国家 数据局副局长沈竹林官宣，10 月 13 日，国家数据局发布多个职位启动公招，10 月 25 日， 国家数据局正式揭牌，12 月 20 日，数据局第二位副局长陈荣辉官宣。 从定位看，国家数据局主要负责顶层设计，协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源 整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家 发改委管理。所属五个司局主要职责为：数据治理和发展策略研究、数据基础制度和政 策研究、数据资源管理和开发利用推进、拟定数字经济有关发展战略等。

地方层面，前期部分省市已经成立了大数据局，承担地方大数据建设、管理和服务等职 责。根据机构类型和规格可分为省政府直属机构、部门管理机构和挂牌机构三类。 1、省政府直属机构省政府直属机构指省级人民政府为了管理某项专门或特定的事务而设 置的一类机构，通常承担某项专门业务，具有独立的行政管理职能，机构规格一般为正 厅级。如吉林、安徽、山东、广西、重庆、贵州六省（市）将大数据局设置为政府直属机 构。 2、部门管理机构部门管理机构指由主管部门管理的，负责某方面工作的行政机构，具有相对独立性。如浙江、广东、河南三省大数据局均由省政府办公厅管理，福建省大数据 局由省发展改革委员会管理。 3、挂牌机构在机构编制管理实践中，挂牌机构是指一个机构承担多项职责，因工作需要 加挂牌子，有两个或者两个以上名称，在不同场合以相应名称对外开展工作的机构。如 北京市在市政府组成部门经济和信息化局挂大数据管理局牌子。

省级数据局开启成立序幕。步入 2024 年，随着 1 月 5 日江苏省数据局的挂牌，各省掀起 数据局成立浪潮，至今已有十余家省级数据局相继挂牌成立，大部分省级数据局名称和国家数据局保持一致，或意味着省级层面进行一轮新的调整，对应设立一个承上启下的 数据管理部门，在省域内发挥着顶层设计、总体布局、统筹协调和整体推进作用。

3.产业链：关注各环节生态厂商

从产业链来看，数据要素市场化带来的边际变化主要在于数据需进行资源化（采集、加 工处理、聚合、分析等）、数据资产化（流通、入表）、数据资本化（质押、信托等）， 同时带动数据安全等环节需求。

根据在产业链中的定位，数商可分为服务型数商、应用型数商和技术型数商三类。据上海数交所的研究数据显示，从 2013 年至 2023 年，中国数商企业数量从约 11 万家增长到 超过 100 万家。其中，传统数字化软硬件服务商依托长期的积淀，将数据相关业务作为 重点方向来抓，成为技术型、应用型数商的中坚力量。伴随着数据流通需求的增长，服 务型数商应运而生，成为数据产业的新兴组成部分。

（一）数据汇集、存储：形成数据资源

数据采集、存储、传输为形成数据资源的基础，数据基础能力建设方涉及各类基础硬件、 软件、大数据底层平台厂商，从环节看包括网络设施、算力设施、流通设施、安全设施等 四大设施，据业界初步估算，数据基础设施每年将吸引直接投资约四千亿元，带动未来 五年投资规模约两万亿元。

（二）数据运营方：公共数据授权重要一环

“数据二十条”为公共数据授权运营带来新机遇。公共数据授权运营是一种地方政府为数 据提供方，运营主体为数据加工处理方，社会主体为数据产品与服务的最终消费使用方 的公私合作模式地方开展公共数据授权运营时被授权的运营主体，多为以数据要素市场 建设、公共数据运营为目标的大数据平台公司。

（三）数据确权登记：数据资产化前提

数据确权即清晰界定数据的权利，主要涉及 1、确定数据的权利属性，即给予数据何种权 利保护；2、确定数据的权利主体，即谁对数据享有权利；3、确定数据权利的内容，即享 有什么样的权利。 数据二十条提出三权分立制度。2022 年 12 月，《中共中央国务院关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》（简称《数据二十条》）中，首次提出以解决市场主体遇 到的实际问题为导向，探索性建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权 “三权分置”数据产权制度框架。 实践中数据确权仍处于探索进程。2023 年多地出台了数据产权登记制度，浙江省、贵州 省、北京市和深圳市进行了数据产权登记的探索，但在具体的数据产权登记细节上各有 不同。

（四）数据资产评估：定义数据价值

2023 年 9 月，中评协印发《数据资产评估指导意见》，指出数据资产的价值评估方法主 要包括成本法、收益法和市场法三种基本方法及其衍生方法，目前市场参与者主要为各 类资产评估机构、会计师事务所等。

（五）数据交易流通：场内交易加速推进

中国数据交易行业在过去几年内经历了稳定高速增长的发展阶段，其中整体市场规模 2022 年约为 876.8 亿元，未来，中国数据交易行业仍有可观的市场增长空间，预计到 2030 年可达到 5,155.9 亿元。 目前数据产品交易仍以场外为主，场内加速推进中。数据交易可分为买卖双方直接交易 （场外）和通过数据交易所交易（场内）两种形式，据信通院，2021 年我国数据交易规 模超 500 亿元，其中以数据交易所/中心为主导的场内交易占比仅 2%，由企业等主导的 场外交易占比 98%。2014 年以来，在政策推动下，数据交易平台、数据交易中心、数据 交易所涌现，国家正统筹构建规范高效的交易场所，助力数据流通安全合规。

（六）数据资产入表：显化企业数据价值

数据资产入表是指将数据资源作为一种资产进行会计核算和信息披露的制度安排，2023 年 8 月 21 日，财政部制定印发了《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，较 2022 年 12 月发布的征求意见稿，此次明确： 1、会计确认：企业使用的数据资源确认为无形资产，日常活动中持有、最终目的用于出售的 数据资源确认为存货。2、会计计量：明确通过外购方式取得和开发取得确认为存货/无形资产的成本计量基础。 3、列示和披露：资产负债表中在存货/无形资产/开发支出项目下增设“其中：数据资源”项目； 会计报表附注中按照外购、自行加工、其他方式取得等类别对数据资源相关会计信息进行披 露。 4、披露方式：创新采取强制披露+自愿披露，企业可自愿披露数据资源的应用场景或业务模 式、用于形成相关数据资源的原始数据的类型、规模、来源、权属、质量等信息。 5、时间节点：2024 年 1 月 1 日起施行，规定施行前已经费用化计入损益的数据资源相关支 出不再调整。 随着数据资源入表，一方面，有望显化数据资源价值，增厚企业资产，企业可依据数据 资产开展投 融资活动，另一方面，企业数据资源相关成本由一次性计入费用转为在未来 年度进行摊销，有望助力企业增厚利润。