巴塞尔协议发展历史及国内现状分析

三大支柱的形成与完善。

1.历史发展：搭建“三大支柱”框架，改革风险资产计量方法

巴塞尔协议是全球银行业监管领域最具影响力的国际标准，其变革始终代表着金融 机构风险管理和金融监管的发展趋势和改革方向。从 1988 年巴塞尔Ⅰ发布创立统一的资 本充足率的国际标准，到 2004 年巴塞尔Ⅱ构建“三大支柱”为核心的风险监管理念，

再 到 2010 年巴塞尔Ⅲ进一步完善三大支柱的监管框架，最后到 2017 年巴塞尔Ⅲ最终修订 完成，重构风险加权资产计量监管框架，国际银行监管框架已逐渐形成一套十分复杂的 规则体系。

1、巴塞尔协议Ⅰ（1988 年 7 月）：创设“资本充足率”核心指标 。背景：统一监管标准，消除银行间的不公平竞争。1974 年，美国富兰克林国民银行、 德国赫斯塔特银行倒闭，各国监管开始致力于建立一个国际性银行监管机构，来加强跨 国银行间的信息交流和协同管理；1975 年 2 月，巴塞尔委员会应运而生；20 世纪 80 年 代出现的金融改革浪潮使得跨国银行风险积聚不断增加，各国监管当局诉求建立一套统 一的标准来约束银行的内部风险经营、降低不公平竞争。

核心内容：正式将资本充足率作为约束银行内部经营管理的核心。资本端分为核心 资本和附属资本，核心资本包括实收股本(普通股)和公开储备，附属资本包括未公开储备、 资产重估储备、普通准备金和呆账准备金、混合资本工具和长期次级债券；风险资产端 分为表内风险资产和表外风险资产，对不同资产赋予不同权重；最低资本充足率要求核 心资本充足率不低于 4%，资本充足率不低于 8%。 不足：计量方法较为粗略，仅考虑了信用风险。随着全球金融体系复杂程度的增加， 《巴塞尔协议 I》简单、粗线条式的划分和计量已经无法全面衡量银行的风险程度和资本 充足水平。此外，当时监管重点还是信用风险，并未对市场风险、操作风险作出补偿性 的资本要求。

2、巴塞尔协议 II（2004 年 6 月）：构建“三大支柱”监管框架。背景：金融危机后银行风险进一步暴露。1995 年巴林银行倒闭事件和 1997 年东南 亚金融危机的爆发，促使巴塞尔委员会把修订新的全球资本监管协议提上议程；2004 年， 《巴塞尔协议Ⅱ》正式出台，新协议建立了资本监管三大支柱体系，对银行的制度、设 备、数据和人才等各个方面都提出了严格要求，进一步深化了全面风险监管的理念。 核心内容：首次构建了三大支柱的国际银行监管架构，更新了监管理念。一是构建 了三大支柱的监管架构，提出了以监督检查和市场纪律为基础的二、三支柱。二是扩大 风险计量范围，建立涵盖信用、操作及市场风险的风险体系，同时将信用风险、资产证 券化信用风险、风险缓释等纳入。三是首次引入内部模型计量，允许风险管理水平高的 银行构建内部模型以计提资本。

不足：资本标准不严、模型比较复杂、存在监管套利机会等问题。《巴塞尔协议Ⅱ》 的缺陷在 2008 年全球金融危机中凸显出来，部分大型银行凭借内部模型可用于监管资本 计量的便利，推出了基于资产证券化、结构化融资以及信用衍生产品的各种金融创新， 利用银行在风险计量模型和内部信息方面的不对称性进行监管资本套利。

3、巴塞尔协议 III（2010 年 12 月）：进一步完善“三大支柱”监管框架。背景：次贷危机对监管内容提出了新的要求。2008 年，美国爆发次贷危机，雷曼银 行宣布破产，随之而来的金融危机迅速席卷全球，打乱了各国对于《巴塞尔协议Ⅱ》的 实施步伐，同时引发了理论界对金融监督有效性的质疑和反思。

核心内容：对“三大支柱”监管框架进行了进一步完善。一是对于“最低资本要求”， 提出了更高的目标，提高资本工具的认定标准，严格资本扣减项目；同时，扩大风险覆 盖范围，提高对资产证券化、交易对手信用风险的最低资本要求；提出了杠杆率指标作 为资本充足率的有效补充等。二是对于“监督检查”，加入更广泛的宏观审慎约束，提出 了储备资本缓冲、逆周期资本缓冲、全球系统重要性银行附加资本等要求，以应对经济 周期和防控系统性风险；首次建立了统一的流动性监管制度，引入流动性监管指标（LCR、 NSFR 等）；三是对于“市场约束”，对信息披露框架展开三次审查，增加信息披露的新 要求。

不足：信用风险标准法风险敏感度低，信用风险内评法可靠性差。（1）风险计量标 准法的最大缺陷是过于简单，风险权重校准缺乏实证基础，不具有风险敏感性；（2）内 部评级法通过可获取的历史数据和设置的内部模型来计量风险参数，尽管可有效提升风 险敏感度，但计量结果的可比性、可靠性等问题也逐步凸显。

4、巴塞尔协议Ⅲ最终版（2017 年 12 月）：重构风险加权资产计量监管框架。 背景：风险资产计量方法问题尚未解决。尽管《巴塞尔协议Ⅲ》从资本质量和资本 要求等方面进行了一系列改革，并引入了流动性、杠杆率等指标，但对作为国际银行监 管架构主要组成部分的风险资产计量方法，并未进行有效改革。受新冠肺炎疫情影响， 2020 年 4 月，巴塞尔委员会将巴塞尔协议Ⅲ（最终版）的政策达标时间后推 1 年至 2023 年 1 月 1 日。

核心内容：重新构造风险加权资产计量监管框架，完善“第一支柱”。一是信用风险 标准法的改革，细化信用风险暴露分类，合理确定各类风险暴露的风险驱动因子，重新 校准风险权重。二是信用风险内部评级法改革，包括限制内部评级法的适用范围，设置 银行估计的风险参数底线，重新校准风险加权资产底线。三是操作风险资本计量方法改 革，减少资本要求计量方法的数量，业务规模依然是重要的操作风险驱动因子，引入操 作风险损失乘数等。四是对市场风险监管框架进行改革。五是杠杆率监管框架改革，明 确全球系统重要性银行（G-SIB）附加杠杆率要求。六是资本底线重新校准，以透明、审 慎、永久性、涵盖所有风险、具备可比性为目标，制定了基于最终版下标准法的永久性 资本计量底线。

2.国内现状：执行进度相对滞后，执行力度相对谨慎

从执行进度来看，近年来我国监管主要根据巴塞尔协议 III 不断完善监管要求，针 对巴塞尔协议 III（最终版）要求的修订工作仍待落地。2012 年发布的《商业银行资本 管理办法（试行）》是根据巴塞尔协议 III 的要求结合国内实际情况综合制定的核心监管 文件。2018 年《商业银行流动性风险管理办法》落地，进一步补充了巴Ⅲ中提到的流动 性监管指标。2021 年《系统重要性银行附加监管规定(试行)》补充了巴Ⅲ对于系统重要 性银行附加资本的补充要求。2022 年 7 月，银保监会将《商业银行资本管理（试行）》 的修订工作纳入 2022 年规章立法工作计划中，但目前尚未落地。

从执行力度来看，我国根据国情选择性落实巴 III 要求，后续执行巴 III（最终版） 带来的影响或也相对可控。根据巴塞尔委员会发布的《巴塞尔监管框架实施进展报告》， 截至 2021 年 10 月，全球主要国家和地区对巴塞尔协议 III 执行较为全面。对我国而言巴 塞尔协议 III 的指标计算复杂度较高，监管充分考虑国内银行业的特点实施部分规则，除 了逆周期资本缓冲以及交易对手信用风险违约风险暴露外，其余指标推进有所滞后。在实践中，我国信用风险权重法较巴塞尔协议 II 的标准法仍存在一定差距，故后续执行巴 塞尔协议 III（最终版）的要求可能也难以一蹴而就，带来的影响或相对可控。