国外公园入口社区起源、政策法规及分类介绍

根据国外国家公园入口社区资源、交通、科研、 教育等功能和条件定位，可将其总结为旅游型入口 社区、科研型入口社区、产业发展型以及综合型入 口社区。

1.起源

在美国国家公园发展的早期，通常认为保护国家 公园边界内的资源已经足够。但是随着国家公园的不 断发展，位于国家公园边界附近社区的人类活动和自 然状态同样会影响公园内部资源的管理，社区的发展 对公园既有正面影响也有负面影响。正面影响包括社 区居民可以获得额外的教育机会，生态系统得到保 护，景观质量有所提升。负面影响包括人口增长导致 物种减少，空气、水和噪音污染增加，游客体验质量 降低。 因此 20 世纪 90 年代，美国意识到国家公园边 界附近社区的重要性，认识到国家公园不能仅仅作为 一个“孤岛”生存，入口社区的发展与国家公园的发 展是密切相关的，于是开始重视入口社区的发展。 1995 年，美国国家公园管理局认为国家公园入 口社区是指与国家公园或其他保护地相邻的社区 5 。 1998 年，美国国家公园管理局将国家公园入口社区 定义为毗邻国家公园或其他保护地的城市或镇，这些 城镇通常是游客进入公园的门户和必经之地——游 客们在这里露营或住在这里的酒店，在镇上就餐和购 物，了解公园的自然和文化 6 。

从上面关于国家公园的认识可以看出，国家公园 入口社区有四个特点。首先是毗邻国家公园或保护 地；其次是进入国家公园的门户；第三是提供餐饮住 宿服务；第四是展示国家公园文化。 考察国外关于入口社区的认识和发展路径，本报 告国外关于国家公园入口社区的重点主要体现在政 策法规制定和组织管理，相关研究文献梳理、入口社 区规划实践、组织管理、入口社区分类等方面。

2.政策法规

2.1 美国

1. 州与地方政府关系和职能的立法保障 在美国，州和地方政府的入口社区保护管理机制 保障分为立法保障、制度设计、资金支持。立法保障 指赋予州和地方政府保护和管理入口社区的权力，例 如美国《国家步道系统法 (1968)》7 等。制度设计是 通过法规规划、经济手段等制度设计实现保护和管理 职能。资金支持是通过整合州和地方政府相关资金项 目来实现。

2. 国家公园管理局相关的立法授权 美国国家公园管理局与入口社区合作管理的机 制保障分为立法保障、资金支持、合作保护。立法保 障是联邦法律授权国家公园管理局与社区合作，将管 理行动扩展到国家公园边界外。资金支持通过整合联 邦政府相关资金项目提供多方资金支持。其中，联邦 资助和技术援助的主要领域就包括社区规划、保护地 役权和土地征用。合作保护上有很多细致、可操作性 强的项目，例如“河流、小径和保护援助项目”。合 作保护是法律法规、经济手段的有益补充，可以充分 发挥社会多方力量、增强利益相关方交流沟通，从多 方面促进入口社区可持续发展。

3. 配套法律法规的逐步完善 美国黄石国家公园入口社区与公园的关系经历了 转折与重构的发展历程，随着法律法规的逐步完善， 形成了“排斥——权利限制——合作管理——部落自 治”的发展脉络。《黄石公园保护法（1872）》8 将原 住民强制迁出国家公园，20 世纪 60 年代少数族裔运 动的兴起逐渐推动原住民社区在国家公园内的权利得 到重视，《部落自治法（1994）》9 使部落自治模式诞生。 现在原住民入驻从事相关旅游项目。社区参与机制从 “排除式”转变为“开放合作”，国家公园管理从传 统的“中央政府集权管理”转向“当地社区自治管理”， 重视原住民的权利，加强与原住民的合作管理，并探 索社区保护地——部落公园的建立。

4. 入口社区指导手册的编制与引导 美国在 20 世纪 90 年代，由于国家公园内部的 设施开发被限制后，于是重点打造入口社区，为国家 公园公园提供服务。1998 年，美国国家公园管理局 颁布《入口社区的机遇∶一个为农村地区入口社区提 供的联邦项目指导手册》10。从社区规划、土地管理、 自然资源管理、文化资源管理、经济发展、环境教 育、基础设施管理、工作培训、游憩管理和交通管理 共 10 方面明确了入口社区的政策框架，为入口社区 的发展提供资金和技术等帮助，促进联邦政府对入口 社区建设和发展的支持。其中提供资金和技术援助的 联邦部门和机构包括农业部、教育部、住房和城市发 展部、内政部、环境保护局等。

2.2 日本

社区参与机制方面，日本国家公园将内部区域分 为“特殊区”与“普通区”，并在《自然环境保全法 （1972）》要求下“采取环境省、都道府县政府、当 地社区多主体协商共建的治理模式”11，通过分区监 管和多主体协同治理的方式避免原住民与政府之间 的矛盾。《生物多样性基本法（2008）》等确立了 社区参与国家公园评估决策的地位，采取地方倡议与 志愿者活动等形式，创设“公园管理团体”制度 12。 发展趋势方面，进一步完善协同管理体系，维护与当 地社区和民众的合作，保障公众参与公园规划的机 会，加强自然景观保护。

2.3 加拿大

加拿大国家公园社区和美国国家公园社区类似， 但在社区和公园的关系上，经历了从政策排斥、经济 召回到合作协同的过程。社区参与机制上，是通过“社 区共管”来对国家公园进行管理。例如克卢恩国家公 园。1990 年政府与原住民签订《香平爱赛克土著人 最终协定》13，同年按照该协议成立国家公园管理委 员会。在该公园的管理上，采用社区共管中的“共管 委员会”模式，主要是为了协调和解决原住民与公园 之间的各种矛盾，包括原住民资源使用权、原住民传 统文化与生产方式等方面的内容。

3.入口社区分类

旅游型入口社区

是以旅游为主的国家公园入口社区。通常位于国 家公园外的主要交通附近。旅游型入口社区自然景观、 人文资源资源较多，拥有独特的地貌、气候或动植物 资源，游憩资源丰富，旅游是社区主要收入来源。例 如，美国锡安国家公园斯普林代尔小镇，是典型的旅 游服务小镇，2008 年，斯普林代尔被福布斯旅行者 （Forbes Traveler）评选为美国20个"最漂亮的城镇” 之一 14。锡安国家公园有 6 个入口社区为访客们提供 服务，公园的访客要把车停在公园外面，斯普林代尔 小镇紧邻锡安国家公园南门外，距公园最近，小镇居 民只有 500 人左右，居民主要从事与旅游有关的工作， 小镇拥有完善的商业环境和服务设施。为访客们提供 便利的餐饮住宿服务，来锡安公园的访客中很大部分 会选择在这里住宿，在此初步了解国家公园后可以乘 坐巴士直达公园。 

科研型入口社区

以科研发展为特色。通常拥有着珍贵的自然景观、 文化资源或生物多样性较为丰富，具有较高的生态价 值和科学研究价值。科研型入口社区人口主要包括本 地居民、少量的政府工作者和科学研究人员，经济来 源主要是为支撑科研提供服务。例如，美国阿卡迪亚 国家公园的巴尔港小镇，是岛上最大的小镇，人口有 5000 人左右，以科研发展为其特色，小镇是整个阿卡 迪亚国家公园经济的中心。阿卡迪亚国家公园拥有岩 石海滩、原始林地和冰川覆盖的花岗岩山峰等自然景 观，动植物种类多，生态价值和科学研究价值较高， 美国杰克逊实验室等一些科研机构会不定期向巴尔港 小镇投入科研经费，以便于进行科学研究。

产业发展型入口社区

产业类型较为丰富，一般以建设绿色智慧社区为 目标。产业发展为社区收入主要来源，为当地居民提 供充足的工作岗位和收入。例如，美国大峡谷国家公 园的大峡谷村位于大峡谷国家公园南缘，村庄拥有许 多地标性设计，是比较受欢迎的公园入口社区。访客 在大峡谷村体验大峡谷的历史，大峡谷村服务型、生 产型等产业发展快速，本地居民通过手工制作代表地 标性地手工艺品向访客提供，还有独特的美洲原住民 艺术品制作工艺体系，手工艺品深受访客喜爱。

综合型入口社区

是指旅游、教育、科研等多方面协同发展，多出 现在社区发展中后期，生产、生态、生活等各方面社 区建设良好的入口社区。综合型入口社区可以较好地 满足居民日常生活、游憩及工作等不同需求。例如， 落基山国家公园艾斯蒂斯小镇作为公园的入口社区， 生态环境保护较好，小镇环境优美，拥有完善的商业 环境和服务设施，为访客提供便利服务。艾斯蒂斯人 口如今有接近 6000 人，教育体系较为完整，拥有从 幼儿园到高中的学校系统，居民可以享受良好的教育， 拥有医疗中心、会议中心等，配套设施较为齐全。埃 斯蒂斯公园小镇提供到落基山国家公园的免费接驳车 服务，往返落基山国家公园交通便利。小镇的滨河公 园、商业街铺、自行车道以及人行步道为户外活动提 供了安全和便捷的环境。2015 年，小镇开展了埃斯蒂 斯谷地经济发展战略研究，为多代和多元文化的居民、 访客以及商家提供全年经济、文化和游憩活动的机会。