数据要素发展背景、应用场景及政策法规梳理

数据“升格”成为第五大生产要素，政策法规亟 待出台。

1.数据要素是新型生产要素，有望成为驱动经济社会发展的 新动力

随着全球走进数字经济时代，数据成为了时代发展的“新石油”。从农业社会，到工业社会，再 发展到信息社会，不同的时代驱动社会发展的生产要素各不相同。在农业文明中，驱动人类文明 向前的主要要素是土地和劳动力。而当工业革命拉开了工业时代的序幕，驱动社会进步的核心生 产要素也从土地和劳动力逐渐转变为资本和技术。到了上世纪中期，计算机的发明和普及开启了 信息时代，科学技术成为推动社会发展的主要生产要素。如今，随着信息通信技术、大数据技术、 人工智能技术的发展，我们进入了数字经济时代，驱动社会前进的主要要素转变为数据。数据和 社会经济中的每一个角色（政府、企业、个人）息息相关，掌握了数据就掌握了经济社会发展的 命脉，将在利益分配中获得更多。

数据成为生产要素的土壤已经具备，中国将数据列为五大生产要素之一，意在新时代发展浪潮中 拔得头筹。从远古时代，数据就蕴含着大量信息，然而由于技术发展水平落后，其价值一直未被 发掘。随着社会进步，信息技术如井喷式发展，我们具备了数据采集、存储的基础设施，具备了 使数据自由流通的通信技术，具备了数据分析加工的计算机基础设施以及先进算法，积累了大量 行业知识（Know-How）。数据本身是无法创造价值的，这些科学技术是激发数据价值的基础， 是驱动数据成为生产力的炮弹。另外，政府、企业的治理理念不断发展，市场也越来越成熟，社 会已经意识到如何应用数据可以创造价值。数据成为生产要素的土壤已经具备，全球各国家地区 都想在新时代发展的浪潮中争得先机。中国同样意识到发展数据要素市场的重要性，已经将数据 列为五大生产要素之一， 其战略地位已与土地、劳动、资本、技术比肩。

数字化成为国家级战略，数字要素是数字经济发展的新引擎。从“十二五规划”到“十四五规 划”，国家不断加深对于信息化和数字化的强调，2020 年 11 月，《十四五规划和 2035 年远景目 标纲要》提出“打造数字经济新优势、加快数字社会建设步伐、提高数字政府建设水平”。二十 大要求建设现代化产业体系，加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有 国际竞争力的数字产业集群。而数据要素正式成为了驱动数字经济发展的新动力。数据的爆发增 长、海量集聚蕴藏了巨大的价值，为智能化发展带来了新的机遇。数据要素市场是将尚未完全由 市场配置的数据要素转向由市场配置的动态过程，其目的是形成以市场为根本调配机制，实现数 据流动的价值或者数据在流动中产生价值， 其产业链包括数据采集、数据存储、数据加工、数据 流通、数据分析、数据应用、生态保障。数据要素市场市场化配置是数据供需双方在数据资源和 需求积累到一定阶段后产生的必然现象，对经济的高质量发展具有积极作用。

数字经济规模占全国 GDP 比重持续提升，数据要素市场进入高速发展阶段。经过多年发展，数 字经济规模由 2008 年的 4.8 万亿增长到 2021 年的 45.5 万亿，2015-2021 年 CAGR 达到 16.1%； 数字经济规模占 GDP 比重不断提升，2021 年数字经济占 GDP 比重达到 39.8%，较 2015 年增长 12.8pct。同时，我国数据要素市场进入高速发展阶段。据国家工信安全中心测算数据，2020 年 我国数据要素市场规模达到 545 亿元，“十三五”期间市场规模复合增速超过 30%；“十四五” 期间，这一数值将突破 1749 亿元，整体上进入高速发展阶段。

2. 应用场景不断拓展，数据要素赋能其他生产要素创造巨大 价值

数据可以分为政府与公共数据、企业数据和个人数据。

1) 政府与公共数据：指政务部门履职过程中获取或制作的数据，可包括个人数据和商业数据， 应用于政府部门管理和公共事业服务需要，一般免费使用或低成本收费。政府数据按照来源 可以分为五类：政府各部门内部管理中所产生的数据、政府在社会管理和公共服务过程中产 生的数据、由政府专门的职能机构采集的社会管理数据、政府通过业务外包或采购方式获得 的数据和从公开渠道获取的数据，如公安、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、 教育、科技、环境、金融、统计、气象等数据。无论是从数据资源分布特点，还是从数据资 源质量来讲，政府数据是现阶段数量最庞大、价值密度最高、涉足广度最宽的数据资源，其 价值远远超过其他任何一个行业垂直领域的数据价值。政府手上有大量高价值数据，开放数 据对整个数据要素市场的繁荣有重要作用，政府可以收集到很多其他市场主体收集不到的核 心数据，其中，国家安全相关数据不开放；公共管理数据免费开放，为全社会提供基础资源； 剩余少数数据则是收费开放。

2) 企业数据：指商业机构运行中获取或生产的数据。企业数据包括交易数据、主数据和分析数 据，其中，交易数据描述企业的经营活动，如产品出入库、财务应收、采购、销售、制造、 收款、付款生成的应付等；主数据描述企业核心业务的主体。主要有客户、产品、地点、供 应商、主体等；分析数据：描述企业的业绩，用于决策支持的数据通常以客户、产品和供应 商为主要维度，反映企业的运营情况，用于支持决策分析。以工业领域为例，工业企业拥有 较长的产业链，工业数据的全产业链整合在未来生产中发挥的作用会更加显著，同时，工业 场景大量的应用场景会用到人工智能、大数据技术，如利用图像识别技术进行的缺陷识别等， 不同的零件、产品都需要进行单独的标注与训练，会使数据要素的行业属性更加明显。

3) 个人数据：指与个人相关，能够识别个人身份的数据。个人数据包括自然人独有的特征数据 和参与经济活动、社会活动的行为数据，如个人的姓名、电话、住址、职业、学历、偏好、 习惯、旅游去过的城市、购物的交易记录、上网浏览的页面等数据。个人数据通常保存在政 府和企业手中。

按照数据是否加工，可以将数据区分为原生数据和衍生数据。其中，原生数据是指不依赖于现有 数据而产生的数据；衍生数据是指原生数据被记录、存储后，经过算法加工、计算、聚合而成的 系统的、可读取、有使用价值的数据。 数据要素应用不断拓展，促进数据要素市场生态体系建设。5G、大数据、人工智能、区块链等技 术加速向各行业融合渗透，数据赋能、赋值、赋智作用日益凸显，数据要素市场应用场景不断拓 展，应用场景的丰富提供了大量垂直领域的数据需求，促进数据要素市场生态体系建设。

1) 在工业生产领域：数字生产企业可以在产业链条中嵌入所需的各类数字服务，以提高全链条 的生产效率，例如，在产业互联网中加入金融服务链路、智能化采购链路、市场端智能库存 和售后服务链路等。2019 年我国规模以上工业企业生产设备数字化率已达 47.1%，未来数 字化转型加快推进。

2) 在服务消费领域：数字服务企业可以嵌入多平台、多场景，例如，金融服务可以嵌入支付平 台、电商平台、租房平台、售车平台、网约车平台等，寻求个性化与大规模相结合的商业模 式。这样数字服务企业才能不断迭代更新。“数据+”不断激发消费市场活力，居民消费习 惯加速向线上迁移。2020 年，我国实物商品网上零售额比上年增长 14.8%，占社会消费品 零售总额的比重为 24.9%，增速明显高于同期社会消费品零售总额，未来服务消费数据将发 挥更加重要的作用。

3) 其他领域：在公共治理领域，数据要素在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配、 复工复产等方面发挥了重要支撑作用，数字政府建设持续推进，政府管理和社会治理加快转 型。在货币金融领域，移动支付全面推进，数字人民币试点提速，金融服务中小微企业精准 性显著提升。在农业农村领域，车间农业、认养农业、云农场等新业态新模式方兴未艾，农 业物联网、病虫害数字化防控、智能育种等新技术加快应用。

“数据+算力+算法”组合帮助人类理解、预测、以及控制世界，激发生产力。《数据要素领导干 部读本》以及阿里研究院论述了人类理解、预测、控制客观世界，就是创造价值的过程。而人类 探索、认识世界的道路经历了几个阶段：从理论推理，到实验验证，再到模拟择优， 最后到大数据分析。如今，在一些领域，大数据驱动决策可以很好地补充经验决策的不足，甚至替代经验决 策。例如，语音识别、智能驾驶等技术就是通过大量的数据训练以及推理实现的。“数据+算力+ 算法”的组合已经在帮助人类理解、预测、以及控制（部分）世界，小到理解判断控制人的行为、 机器的行为、大到理解分析企业、乃至产业、以及整个社会，这就是数据创造巨大价值的方式。

数据要素需和其他要素融合叠加，才能更好创造价值、推动经济发展。数据要素本身很难推动经 济发展，社会进步。但是当它叠加到土地、劳动力、资本、技术等其他生产要素中时，可以大大 提高其他要素本身的价值， 同时提高这些要素之间的资源配置效率。例如，数据要素无法直接种 植粮食、生产汽车、建设车间，但是可以以更低的成本提升种植粮食、生产汽车、建设管理车间 的效率。同时，数据要素还可以激活产业的创新能力。国家信息中心发布的文章《数字经济背景 下数据与其他生产要素的协同联动机制研究》中就提到了应促进数据、技术、场景在实体经济中 的深度融合，通过数据要素的放大、叠加、倍增作用赋能传统产业转型升级、催生新产业新业态 新模式、提高全要素生产率。

3.“数据要素”重要性与日俱增，权属、交易、监管法规有 待完善

3.1 相关政策文件密集出台，推动数据要素市场建设

数据要素被列为五大生产要素之一，成为我国改革发展的重要方向。随着数据要素市场不断壮大， 数据要素市场的各个参与主体都投入到市场运作中。政府作为数据要素市场的管理者，将发挥政 策扶持和积极引导作用，推动公共数据扩大开放，构建数据开放平台。相关政策文件的密集出台 推动我国数据产业迅速发展，技术不断进步，基础设施不断完善，融合应用不断深入。2014 年， “大数据”首次写入政府工作报告。2017 年，十九大报告提出加快建设创新型国家，建设数字中 国。2020 年，国务院发文将数据与土地、资本、技术、劳动并列为五大生产要素，明确提出了数 据要素市场制度建设的方向和重点改革任务。2021 年《“十四五”数字经济发展规划》提出在 2025 年初步建立数据要素市场体系。政策重点主要集中在推动数据开放共享利用、加快数据要素 流通、建立数据标准体系、建立大数据交易平台等方面。

各省市积极响应中央号召，相继发布多项政策。从地方层面看，数据要素相关企业主要分布在北 京市、上海市、广东省、江苏省、山东省等经济较发达地区，各省市均已将数据要素市场建设列 入省级“十四五”规划，并且大部分地区根据各地数字经济发展特点，在相关文件中对数据要素 制度建立进行了进一步规划，同时也提出了远景目标：上海市提出到2025年底，上海数字经济发 展水平稳居全国前列，国际数字之都框架体系基本形成，数据要素市场体系基本建立。浙江省提 出到2025年，数字经济发展水平稳居全国前列、建成具有全球影响力的数字科技创新中心。江苏 省提出到 2025 年，江苏数字经济发展水平位居全国前列，数据要素市场体系初步建立，到 2035 年，数字经济成为引领江苏经济转型发展的重要引擎。

3.2 国家地方法规条例陆续出台，权属、交易、监管法律亟待完善

国家陆续出台法律法规，保障个人及国家信息安全。我国具有极大的数据规模和应用优势，为规 范数据使用、保护个人及国家信息安全，我国陆续出台了多部法律，包括 《中华人民共和国数据 安全法》、《中华人民共和国国家安全法》、《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共 和国保守国家秘密法》、《中华人民共和国网络安全法》、《网络安全审查办法》等。2022 年 7 月，为规范数据出境活动，促进数据跨境安全、自由流动，我国出台了《数据出境安全评估办 法》，明确了四类需要申报数据安全评估的数据处境情景，为数据要素跨国流通提供了法律保障。

地方纷纷推出数据条例，推动数据要素产业蓬勃发展。从地方层面来看，各省市基于国家法律、 结合自身发展实际情况，颁布了大数据条例、数据条例、数字经济条例等数据条例。目前，北京、 上海、深圳、福建、山东、广东、安徽、浙江、吉林、山西、海南、天津以及贵州等省市已经正式颁布相关数据条例。浙江、广东、北京出台了数字经济条例。山东、福建等地主要面向公共数 据领域，出台了大数据条例。上海、深圳出台数据条例，包含了公共数据和个人数据的相关规定。 其中，上海市根据《数据安全法》、《个人信息保护法》等法律，结合自身实例，于 2021 年 11 月制定了《上海市数据条例》，针对公共数据和个人数据的管理、政府部门及相关单位的权利义 务作出了具体规定，成为指导上海数据交易所开展数据要素业务的重要政策。目前，各数据交易 所主要依据上述国家法律以及相关地方数据条例推动业务发展。