如何理解历次五年规划？

迈向 2035 的关键“五年”。

国民经济和社会发展五年规划，是我国国民经济和社会发展的重要中长期计划， 为国民经济和社会发展远景规定目标和方向。历次五年规划，主要对国家重大建设项 目、生产力布局、国民经济重要比例关系和社会事业等作出规划，是我国重要的宏观 经济和社会管理工具。 五年规划编制是一项系统性工作，由“三级四类”构成。“三级”即国家、省、 市县，“四类”即发展规划、专项规划、区域规划及空间规划。其中，国家发展规划 居于规划体系顶层，是其他各级各类规划的总指导。国家级专项规划、区域规划、空 间规划，均须依据国家发展规划编制。省、市县级规划则依据国家及上级发展规划制 定，既要加强与国家级规划衔接，又要符合地方实际，因地制宜、突出地方特色。

我国“五年规划”的发展理念，经历了一系列的演进。“一五”计划到“五五” 计划更多的是以“过渡时期总路线”和“社会主义建设总路线”为指导的，强调以赶 超发展实现工业化为发展目标、以优先发展重工业为战略重点；“六五”计划到“九 五”计划，强调以改革和开放为动力，以追求经济增长和发展社会生产力为核心目标， 管理方式从行政指令性计划、政府直接配置资源逐步向符合市场经济规律的宏观经济 管理转变，大幅度缩减计划管理的范围和指标，且精简管理机构、下放计划决策权。 “十五”计划到“十三五”规划，则进一步强调可持续发展并逐步提出“以人为本” “科学发展观”等发展理念。 “十四五”、“十五五”、“十六五”规划则锚定 2035 年基本建成社会主义现 代化强国的目标。结合规划中提出的“重点领域关键环节改革任务仍然艰巨、创新能 力不适应高质量发展要求、农业基础还不稳固、城乡区域发展和收入分配差距较大、 生态环保任重道远、民生保障存在短板、社会治理还有弱项”等问题，“十四五”规划对经济发展、产业创新、区域布局、振兴乡村、民生福祉、绿色生态、文化软实力、 安全保障等 8 大领域作出部署。

推动五年规划完成，主要依赖目标责任制，综合激励机制以及项目制等三类机制。 “十一五”规划起，我国五年规划引入约束性指标与预期性指标。其中，约束性指标 是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工 作要求，纳入各地区各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。1同时，综合激励机制是政治手段、法律手段、行政手段、经济手段综合运用的结果。对企业而言，主要是 会影响到其经营活动的经济激励，包括税收优惠、财政补贴、价格政策等。而项目制， 则是通过“项目制”的方式将中央专项资金等财政资金是分配给地方、项目等。

过往经验显示，五年规划相关指标通常涉及经济发展、科技创新 、民生、资源环 境等领域，完成度较高。在“十二五”和“十三五”规划中， 核心规划指标在 24-25 个，均涉及经济发展、科技创新 、民生、资源环境等领域。从完成情况看，2015 年， “十二五”收官之年，其规划设定的 24 个核心规划指标中有 23 个完成，仅研发经费 占比略低于目标的 2.2%，为 2.1%。2020 年，“十三五”收官之年，受疫情影响，25 个核心规划指标中，科研经费占比、居民人均收入增速、单位 GDP 能源消耗降低均略 低于规划。

“十五五”时期（2026—2030 年）是全面建设社会主义现代化国家征程中的 关键五年。作为党的二十大战略部署的重要一环，“十五五”与“十四五”、“十六 五”共同构成向 2035 年基本实现社会主义现代化目标奋进的连续进程。“十四五” 是奠定基础、明确方向的开局起步阶段，“十六五”将聚焦冲刺收官。而“十五五” 正处于中间节点，既是对“十四五”规划深化推进的时期，也是对 2035 年目标进行 中期检验的关键阶段。 “十五五” 规划或与高质量发展、关键改革和绿色转型深度绑定。三个“五年” 后，我国要在 2035 年顺利完成基本实现社会主义现代化，人均国内生产总值达到中 等发达国家水平，中等收入群体显著扩大等目标。并且在 2029 年，三中全会部署的 300 多项改革任务要全部完成；同时，2030 年中国要实现非化石能源消费比重达到 25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比实现 2005 年下降 65%以上的“碳达 峰”目标。

从长期目标看，为了实现 2035 年经济总量或人均国内生产总值比 2020 年翻一 番，“十五五”阶段，我国经济总量或需至少保持年均 4%左右的经济增长水平。在产 业发展领域，或需加快推动产业结构调整与绿色化智能化升级。根据 2030 年前碳达峰 行动方案，到 2025 年，非化石能源消费比重达到 20%左右，单位国内生产总值能源 消耗比 2020 年下降 13.5%，单位国内生产总值二氧化碳排放比 2020 年下降 18%，； 到 2030 年，非化石能源消费比重达到 25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比 2005 年下降 65%以上，顺利实现 2030 年前碳达峰目标。

从中期目标看，“十四五”规划生态环保类指标中期完成度滞后预期，或需在“十 五五”期间“赶进度”。截至 2023 年底，“十四五”提出的 20 项主要指标实现“时 间过半、任务过半”。但单位能耗及碳排放降低完成情况明显较低。按照“十四五” 规划，单位碳排放强度累计同比需下降 18%左右。考虑到 2021-2023 年累计降低 4.6%， 若要完成“十四五”规划目标，2024-2025 碳排放强度则需要下降 14%左右；单位能 耗强度方面，2024-2025 年在 2023 年的基础上下降 11%左右。

从改革目标看，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确部署了 300 多项改革任务，要求于 2029 年前全面完成。这些任务涵盖经济体制、科技人才、绿色转型、民生保障等 15 个关键领域。其中， 市场化改革（如全国统一大市场建设、民营经济促进法等）、新质生产力培育（新兴 产业、未来产业发展、科研体制破壁等）、绿色低碳转型（非化石能源占比 25%、单 位 GDP 碳排降 65%以上）及民生制度完善（社保全国统筹、生育支持体系等）或是“十 五五”期间改革攻坚的重点方向。

国家发展改革委作为规划统筹部门，已在 2024 年 1 月、3 月，分两批发布“十 五五” 研究课题。首批课题着眼宏观层面，聚焦“十五五”期间经济走势、科技革命、 产业链供应链、经贸体系、能源格局、人口发展、人工智能、新质生产力、中央与地 方财政关系等重大宏观问题及产业发展趋势。第二批课题侧重于专业领域，涵盖交通 运输、医药卫生、特殊困难群体、职业教育、城乡建设用地、环境污染、服务贸易、 战略性矿产资源、金融风险化解等重大民生问题及防风险机制等。

近期，各部委积极推进 “十五五” 规划相关工作。自 2024 年 12 月以来，国家 发展改革委启动前期研究，围绕推进中国式现代化谋划“十五五”规划思路。今年 3 月， 工信部节能与综合利用司研讨“十五五”期间工业资源综合利用问题；5 月以来，国 务院国资委、交通运输部、国家粮食和物资储备局、国家能源局、国家发展改革委与 国家数据局等，分别从国资央企发展、交通运输发展、粮食和物资储备、能源规划、 数字中国建设等方面开展调研、座谈，听取相关专家与企业意见建议，明确“十五五” 期间目标任务与路径措施等。

同时，多地召开专题会议，因地制宜推进“十五五”规划编制工作。4 月 10 日， 安徽省发展改革委召开相关座谈会，强调提升规划战略性与科学性。次日，湖南省长 与头部制造业企业及“小巨人”企业开展座谈听取“十五五”规划意见。此后，四川、 湖北、广西等地也陆续召开会议，围绕高层会议指示及地方实际情况，从响应国家战 略、促进地方优势产业发展、推动科技创新、深化民生保障、完善生态保护机制等方 面着手，开展“十五五”规划编制工作，以高质量规划引领高质量发展。

后续“十五五”规划关键时间节点或在 2025 年 10 月及次年 3 月。当前“十五五” 规划前期研究已经启动。根据过往经验，预计 2025 年 10 月左右，中央将制定形成 “十五五”规划纲要建议；到 2026 年 3 月前后，规划纲要历经征求意见、专家评审、 前期审查等环节后，提交至第十四届全国人民代表大会第四次会议审议通过并发布 。

经过研究，本文发现： （1）五年规划是我国经济社会发展重要的中长期计划，对国家重大建设项目等作 出规划，由 “三级四类” 构成。其实施依赖目标责任制等三类机制，“十一五” 起 引入约束性和预期性指标，约束性指标纳入考核。五年规划相关指标通常涉及经济发 展、科技创新 、民生、资源环境等领域，完成度较高。 （2）“十五五”是全面建设社会主义现代化国家征程中的关键五年。“十五五” 规划或与高质量发展、关键改革和绿色转型深度绑定。三个“五年”后，我国要在 2035 年顺利完成基本实现社会主义现代化，实现经济总量或人均国内生产总值比 2020 年翻 一番；并且在 2029 年，三中全会部署的 300 多项改革任务要全部完成；同时，2030 年中国要实现非化石能源消费比重达到 25%左右等“碳达峰”目标。 （3）国家发展改革委作为规划统筹部门，已在 2024 年分两批发布“十五五”研 究课题。首批课题聚焦“十五五”期间经济走势、科技革命、产业链供应链、能源格 局、人口发展、中央与地方财政关系等宏观问题。第二批课题涵盖交通运输、医药卫 生、特殊困难群体、金融风险化解等民生问题及防风险机制等。后续预计 2025 年 10 月左右“十五五”规划纲要建议落地；2026 年 3 月左右“十五五”规划发布。