五年规划历史演进与回顾

五年规划，全称 是中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，是规定五年国民经济发展远景目标和方向的重要长期规 划。

中国从 1953 年开始制定第一个五年计划，从“十一五”起，五年计划改为五年规划。2025 年 7 月 30 日， 中共中央政治局召开会议，决定今年 10 月在北京召开中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议，主要议 程是，中共中央政治局向中央委员会报告工作，研究关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议。 “一五”计划由中共中央直接组织编制，计划草案由一届全国人大二次会议审议批准。“二五”至“五五” 计划期间，由于国内形势变化，五年计划的编制或由中央提出编制“建议”，或由计划部门提出“初步设想” “汇报提纲”和“计划纲要草案”，这几个五年计划均未编制出正式的文本，也未形成由党中央提出正式计划 建议的固定模式。“六五”计划是在改革开放初期制定的，“六五”计划的编制过程中，主要由国务院牵头进 行，党中央未单独提出正式的计划建议。这一时期，由于处于改革开放初期，经济体制改革刚刚起步，国家在 计划编制方面也在探索新的模式和方法，更加注重发挥国务院及相关经济部门在计划编制中的作用。“七五” 计划开始，我国恢复了由党中央提出五年计划建议的做法。1985 年 9 月召开的党的全国代表大会，通过了“七 五”计划建议。先建议后纲要，使决策程序更加严谨规范。“八五”计划以后，五年计划（规划）建议由党的中 央全会通过。“八五”计划建议由 1990 年 12 月召开的党的十三届七中全会通过。“九五”计划到“十四五” 规划，建议由历届五中全会通过。目前，我国已经形成了在党中央集中统一领导下，由党中央全会提出规划“建 议”、国务院编制规划“纲要”、全国人大会议审查批准后向社会公布实施的制度安排。今年 10 月召开党的二 十届四中全会，将研究“十五五”规划建议。

今年 10 月，党的二十届四中全会预计将发布“十五五”规划建议。党的全会审议通过的规划建议，其篇幅 通常是正式规划的三分之一，其内容通常涵盖正式规划的要点，国务院将在规划建议的基础上，进一步完善发 展，落实具体的政策举措，形成五年规划的规划纲要草案，然后报请全国人大会议审议，经审议修改后批准通 过，正式成为未来五年发展的纲要文件。对比过去三次五年规划建议和正式的五年规划，从标题来看整体保持 一致，部分标题内容存在微调，部分章节合并或拆分，但整体内容变动不大。今年 10 月党的二十届四中全会即 将审议发布的“十五五”规划建议，其内容将决定未来五年国家政策导向和国民经济发展的方向，具有重要价 值。

2010 年 10 月，党的十七届五中全会通过了“十二五”规划建议。2011 年 3 月，十一届全国人大四次会议 批准了“十二五”规划。“十二五”时期是全面建成小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展 方式的攻坚时期。从历史背景来看，经过改革开放三十多年的积累，中国在 2010 年 GDP 总量达到 39.8 万亿元， 超越日本成为世界第二大经济体，工业化、城镇化进程加速。“十二五”期间，我国发展既面临难得的历史机 遇，也面对诸多难以预见的风险挑战。从国内看，经济增长过度依赖“投资、出口、资源消耗”的模式难以为 继：投资占比过高（2010 年资本形成总额对 GDP 贡献率达 54.0%）、外需依赖度上升（2008 年出口占 GDP 比 重达 35.4%）、部分行业产能过剩（如钢铁、水泥），同时城乡差距（2010 年城乡居民收入比 3.23:1）、区域发 展不平衡、环境污染严重、单位能耗产出低等问题突出，由单纯追求经济总量的“经济增长”向追求经济质量的“经济发展”转型成为核心诉求。从国际看，美国次贷危机和欧洲债务危机两场金融危机对国际经济金融稳 定造成冲击，贸易保护主义抬头1，我国发展的外部环境更趋复杂。针对诸多现实挑战，“十二五”规划在“十 一五”规划基础上，进一步聚焦推出一系列更具针对性的举措，坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济 发展方式的主攻方向；坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑；坚持把保障和改善民生 作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点；坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经 济发展方式的重要着力点；坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。

2015 年 10 月，党的十八届五中全会通过了“十三五”规划建议。2016 年 3 月，第十二届全国人大四次会 议批准了“十三五”规划。“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，“十三五”规划紧紧围绕实现这一奋 斗目标而制定。从历史背景来看，经过改革开放多年发展，中国在“十二五”基础上取得了进一步成就，经济 总量稳步增长，2015 年 GDP 总量达 68.9 万亿元，占全球比重进一步提升，服务业占比首超 50%，城镇化率突 破 56%，为全面小康建设奠定基础。“十三五”期间，我国发展既面临机遇，也面临诸多风险挑战。从国内看， 经济发展进入新常态，“三期叠加”的阶段性特征更趋明显。经济增速换挡，从高速增长转向中高速增长，潜 在增长率有所下降；产业结构调整进入关键期，传统产业面临产能过剩、市场需求饱和、成本上升等困境，新 兴产业尚未形成强有力的支撑；创新能力不足，核心技术受制于人，科技成果转化效率不高；全面建成小康社 会进入决胜阶段，区域、城乡发展不平衡问题依然突出，城乡居民收入差距仍较大，贫困问题尚未完全解决， 截至 2015 年底，仍有约 5575 万农村贫困人口；生态环境压力增大，资源约束趋紧，雾霾等环境污染问题频发， 绿色发展亟待加强。从国际看，世界经济在深度调整中曲折复苏，仍处于国际金融危机后的深度调整期，呈现 低增长、低通胀、多风险特征，全球经济低迷，地缘政治事件多发。全球贸易增长持续低迷，受世界经济增长 放缓、发达国家再工业化替代部分进口、国际大宗商品价格下跌等因素影响，国际贸易持续萎靡，2014-2015 年 全球贸易增长率低于全球经济增速。全球新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，但我国在核心技术领域面临与 发达国家的激烈竞争，在全球技术创新竞争中需要加快追赶步伐。发达国家主导全球经济治理，新兴经济体话 语权虽有所提升，但在全球规则制定中仍面临挑战，如美国主导的 TPP、美欧 TTIP 谈判，对全球贸易投资发展 格局产生深刻影响，中国面临的外部经贸环境更趋复杂。“十三五”规划指出，我国发展仍处于可以大有作为 的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。党的十八届五中全会首次提出的新发展 理念贯穿“十三五”规划，规划指出，“坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系 我国发展全局的一场深刻变革。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念是具有内在联系的集合体，是‘十 三五’乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，必须贯穿于‘十三五’经济社会发展 的各领域各环节。”

2020 年 10 月，党的十九届五中全会通过了“十四五”规划建议。2021 年 3 月，第十三届全国人大四次会 议批准了“十四五”规划。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上 开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，“十四五”规划围绕这 一历史方位展开布局。从历史背景来看，“十三五”时期我国发展取得历史性成就，2020 年 GDP 总量突破 100 万亿元，人均 GDP 超过 1 万美元，科技创新取得重大进展，脱贫攻坚战取得全面胜利，近 1 亿农村贫困人口全 部脱贫，污染防治攻坚战阶段性目标如期完成，对外开放持续扩大，共建“一带一路”成果丰硕，为开启新征 程奠定了坚实基础。“十四五”期间，我国发展既拥有多方面优势和条件，也面临不少困难和挑战。从国内看， 我国已转向高质量发展阶段，制度优势显著，治理效能提升，经济长期向好，物质基础雄厚，人力资源丰富， 市场空间广阔，发展韧性强劲，社会大局稳定，继续发展具有多方面优势和条件。但发展不平衡不充分问题仍 然突出，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨，创新能力不适应高质量发展要求，农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距较大，生态环保任重道远，民生保障存在短板，社会治理还有弱项。从国际看，当今世 界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，国际环境日趋复 杂，不稳定性不确定性明显增加，新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇逆流，单边主义、保护主义抬 头，世界经济复苏乏力，全球产业链供应链面临冲击，国际经济、科技、文化、安全、政治等格局都在发生深刻 复杂变化。“十四五”规划指出，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。规划 强调，要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，以推动高质量 发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要 为根本目的，统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相 互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现经济行稳致远、社会安定和谐，为全面建设 社会主义现代化国家开好局、起好步。

从近三次“五年规划”的章节排布，可以看出国家宏观经济和社会发展的布局思路。整体来看，“十二 五”规划为全面建设小康社会打下具有决定性意义的基础。“十二五” 规划期间，创新驱动尚未成为国家发展战略，仅在第七篇第二十七章以章节形式呈现。“十三五”规划和“十 四五”规划期间，伴随着新发展理念的提出，创新成为我国宏观经济发展的核心动力，两次五年规划均将创新 篇放在第二篇的重要位置，仅次于总章篇，“十四五”规划在坚持创新驱动发展的基础上，更加强调全面塑造发展新优势。二是产业篇提出发展现代产业体系。“十二五”规划更侧重于产业转型升级，特别是服务业大发 展，虽然提及发展战略性新兴产业，但并未从现代产业体系的高度整体布局。“十三五”规划和“十四五”规 划均明确提出发展现代产业体系，其中“十四五”规划将产业篇放在第三篇，与创新篇紧密联系。三是经济制 度篇，“十三五”规划和“十四五”规划将经济制度改革放在全面深化改革更核心的位置，“十三五”规划将 经济制度改革放在第三篇，“十四五”规划放在第四和第六篇，作为对比“十二五”规划仅将其放在第十一 篇。四是数字经济篇，“十二五”规划期间，我国数字经济发展基础较为薄弱，“十二五”规划未提及数字经 济，仅正文少数片段提及部分数字产业，“十三五”规划和“十四五”规划则独立成篇。五是农业农村篇， “十二五”规划期间，我国仍有数千万人尚未脱离贫困，发展农业是重中之重，农业农村篇放在仅次于总章篇 的第二篇的重要位置，“十三五”规划和“十四五”规划，农业农村篇逐渐后移至第四篇和第七篇。六是城镇 化和区域战略篇，“十二五”规划将二者相结合，合并作为第五篇，“十三五”规划和“十四五”规划均将二 者拆分独立成篇。七是安全篇，三次“五年规划”期间，安全的重要性逐渐上升，“十二五”规划中安全未独 立成篇，仅第四十一章《加强公共安全体系建设》独立成章，粮食安全、信息安全、生态安全在各自章内以节 的形式存在。“十三五”规划中，安全未独立成篇，农产品安全（第十八章）、信息安全（第二十八章）、水 安全（第三十一章）、生态安全（四十七章）、公共安全（七十二章）、国家安全（七十三章）在各篇中以章 的形式存在。“十四五”规划中，安全主题独立成篇，提出统筹发展和安全。