中国与印尼低碳发展合作面临哪些挑战？

尽管新能源与可再生能源（NRE）储量丰富，印尼在加速低碳转型方面面临巨大的融资缺口。作为伙伴国，中国应面对挑战，坚持战略方向，面向未来，从印尼的高碳项目中撤资。

1.技术

煤炭淘汰与电网互联

中国独立发电商（IPP）的发电装机占到了印尼 IPP 发电总装机的三分之一，在运煤电装机 3.8GW，在建煤电装机 2.9GW（Chui. R. et al., 2023）。此外，购电协议的有效期为燃煤电站开始运营或商业运行期（COD）开始后 25 年（AEER，2022）。这就意味着中国 IPP 超过 92%的煤电装机将在 2035 年后退役，超过50%将在2050 后退役。这些剩余的煤炭资产是中国-印尼低碳发展合作所面临的最大阻碍。推动印尼燃煤电站提前退役是一项艰巨的任务，但 IESR 认为加速退煤并非完全不可能。其中一个解决方案就是取消中国 IPP 尚未投运的 2.9GW 煤电项目。该方案执行难度相对较低，可节省高达187亿美元成本。而与此同时，终止闲置资产、设备停运、国家煤炭收入损失和转移就业的成本到 2024 年约为 50 亿美元。由此可见，该方案给当地社区带来的社会经济效益要比其所需的成本高三至四倍。

作为一个由众多岛屿组成的国家，加强岛屿间能源系统的互联互通是印尼所面临的一大难题。电网互联程度越高，印尼的低碳发展转型速度越快，而根据PLN提供的数据，目前各岛屿的电力系统建设仍不完善。因此，要解决短板，就必须推动电网互联。此外，由于没有 NRE 间歇性的一手数据，PLN 不愿冒险参与低碳发展项目。新建电力设施，尤其是 NRE 发电项目并网的审批和采购流程繁琐缓慢。这是印尼绿色低碳发展所面临的另一个技术障碍。针对该问题，由于印尼采用的是由上至下的能源政策体系，如何加速和简化行政手续不在本文讨论的范围内。

2.融资

政治风险是中国-印尼低碳发展合作所面临的一个重要问题。研究显示（Yanget al.，2022），降低政治风险可以促进绿色投资和绿色科技的发展。由于政治系统和金融系统相互关联，因此必须从金融角度解读中国-印尼低碳发展所面临的挑战，寻找问题，寻求解决方能，加速可持续发展。

中国-印尼低碳发展合作可能遇到如下问题。首先，越来越多的人担心，外国劳动力的涌入可能会抢占印尼本地人的就业机会。这一问题可以从外企雇主的角度进行解决。为打消民众的顾虑，中国和印尼政府已经采取了有效的措施，比如在法规中规定只有当本地劳动力缺乏相关技能的情况下，才允许雇佣中国员工（Suryadinata, 2020）。第二，印尼害怕落入债务陷阱6。近年来，已经有一些国家因多年无力偿还中国贷款而申请延期偿付（CNBC, 2023）。因此，在未来的合作中，双方必须将透明度、责任义务和沟通放在优先位置。第三，印尼每五年进行一次总统选举，因此每届政府的政策措施大概率会有所差异，从而影响两国合作。因此难点在于如何保证双方能够长期合作、互利共赢，保持地缘政治方向和优先合作领域长期不变。

要解决上述问题，就必须将民主化法案（公正、参与、透明度和责任心）的实施作为双方合作的优先事项。双方必须制定长期战略规划，签署双边协议。通过建立伙伴关系，印尼能够加速能源转型，实现 2060 年减排目标。要确保能源安全、保证人人获得负担得起、可靠和可持续的现代能源，双方在制定和签署协议的过程中，必须保证全程透明。疑虑、担忧和分歧都可以通过发展面向未来、互利共赢的伙伴关系来化解。

3.制度

缺少专门针对低碳发展的双边合作框架 自 20 世纪 90 年代末以来，印尼和中国一直保持互惠互利的伙伴关系。2011年，两国建立全面战略伙伴关系，深化推进两国合作，尤其是在经济领域。在“一带一路”倡议框架下，中国一直为印尼的能源和基础设施建设提供支持。作为《巴黎协定》的缔约方，中国和印尼都需要承担起国际义务，阻止全球气候变暖，降低国内碳排放。两国可以通过将绿色、低碳发展作为双边合作的优先领域，共同促进《巴黎协议》目标的实现。但是，迄今为止，中国和印尼还没有针对绿色项目的合作框架或可再生能源发展领域的旗舰投资项目。

中国和印尼的的绿色投资标准存在重合，从而加剧了缺少针对减缓与适应气候变化的双边合作框架所带来的问题。如上文第五章所述，印尼正在制定绿色项目分类方案，根据经济活动对气候变化的影响对其进行分类。与此同时，印尼投资部也针对投资者、大企业和中小微企业发布了可持续投资指南，作为绿色项目标准，提出了如何根据ESG三大支柱开展业务和从事经济活动的总体原则。 另一方面，中国通过《“一带一路”绿色项目发展指南》与《“一带一路”绿色投资原则》构建了“一带一路”项目分级分类体系。两份文件虽然在判定商业活动是否符合 ESG 标准和气候目标要求方面采用了不用的方法，但具有很强的一致性和互补性（ClientEarth 2022）。

在这种情况下，中国和印尼根据各自的指南来判定一笔投资或一项经济活动是否符合绿色标准。这就给两国深化低碳发展合作带来了阻碍。中国和印尼需要推动两国绿色项目分类方案和绿色投资原则对接，明确哪些项目为战略性双边合作的重点项目，共同实现气候目标。

缺少保障和 ESG 标准

双边合作的目标是互利共赢。在双边经济合作中，合作成果主要体现在新增就业岗位、基础设施投资和贸易额增加。更重要的是，合作成果应惠及全体人民。因此，作为中国投资的接受国，印尼必须保证中国-印尼合作框架下的所有项目都遵循ESG标准，并采取措施，保障受影响地区弱势群体的利益。另一方面，作为投资方，中国应与投资接受国一同为中资项目制定 ESG 监督与评价标准。 无法严格落实保障措施和 ESG 标准，就无法保证项目的可持续性和项目的成功实施。比如，太阳能光伏或水电项目需要土地清理和拆迁安置。要在项目初始阶段就消除不必要的风险，项目承包商和地方政府就应保证项目开发不对当地群众的利益造成影响。当地社区应参与讨论和决策制定，尤其是在相关决策可能直接影响社区生计的情况下。必须将当地社区的利益放在第一位，保证项目开发的成果首先惠及当地社区。

获得认定的低碳发展项目还应关注可能造成的潜在环境危害。比如，随着太阳能光伏和电动汽车电池的大规模投产，中国和印尼政府都应开始为太阳能电池板和电动汽车电池的废物循环利用作出规划。除了带来环境效益，电池或太阳能板的循环利用还可以发展成独立的产业，提高新能源组件废物的经济价值。 除了上述例子外，还有很多方案能够保证 ESG 合规，使受影响社区的利益得到保障。没有公众的支持和妥善的环境管理措施，低碳发展双边合作框架下的项目在促进经济发展，减缓气候变化方面将无法取得预期效果。为双边经济合作框架下的战略项目制定一套严格的监督与评价标准是目前两国政府面临的一大挑战。