政府的钱花在哪里？

财政支出的总量变化和“瓦格纳法则”。“

瓦格纳法则”是指随着经济发展水平 的提高，财政支出占 GDP 的比例也会逐步增长。如图 26，IMF 统计的主要经济 体 1900 年以来的财政支出占比，基本符合“瓦格纳法则”，即财政支出与日俱 增。我国财政支出的增长大致以 1994 年前后为分界线，94 年分税制改革前， 面临“两个比重”下降的问题，即财政收入占 GDP 比重和中央财政收入占全国 财政收入比重持续下降，这与改革早期的放权让利和财政包干制的激励机制有 关。由于收入决定支出，“两个比重”下降也对应着财政支出占 GDP 比重的下 行，这一时期政府所承担的支出责任是受限的。1994 年分税制改革后，逐步建 立起规范清晰的财税体制，政府有更充足的财力承担支出责任，财政支出占 GDP 比例逐步上升，2015 年第一本账支出占 GDP 比例达到 25.5%高点，此后几 年持续减税降费带来了支出占比的下降，2023 年为 21.8%。

财政支出的分类。一是按照是否与商品劳务相交换，分为购买性支出和转移性 支出，转移性支出在我国主要是第四本账社会保险基金；二是按照在社会再生 产中的作用不同，可以将购买性支出进一步划分为经常性支出和投资性支出。 近些年来第一本账中，民生支出占比上升、基建支出占比下降。我国政府收支 都遵循“类款项目”的四级科目分类。根据 2022 年财政决算数据，第一本账有 25 类支出，其中比重最大的是教育支出（15.1%）、社保就业支出（14.1%）、卫 生健康支出（8.6%），这三类支出都是偏向社会民生领域。事实上，近几年来第 一本账的支出结构明显发生变化。将教育、社保、卫生健康三类汇总为民生支 出，将节能环保、城乡社区、农林水、交通运输四类汇总为基建支出。按照 12 个月移动平均来看，2020 年初以来至 2024 年 4 月，民生支出占比从 31.7%提高 至 36.7%，提高了 5 个点；基建支出占比从 27.6%下降至 22.6%，下降了 5.1 个 点。

第二本账的支出，重点关注两类。一是土地出让收入安排的支出，二是专项债 支出。另外一类是各种收费基金安排的支出，但这类基金专款专用，收支科目 一一对应。 土地出让收入安排的支出约八成用于成本性支出，一成用于市政基建，因而基 建直接占比并不大。根据财政部公布的 2015 年数据，土地出让收入安排的支 出中，剔除 80%的成本性支出后，剩下 20%中，一半用于城市建设支出，另一半 用于农业农村和保障房支出。

专项债收支也计入第二本账政府性基金，但情况更为复杂。 专项债收支怎么列预算？《财政部关于印发<地方政府专项债务预算管理办法> 的通知14》（财预〔2016〕155 号）对专项债收支如何列预算做出了规定。收入 方面，“专项债务收入应当在政府性基金预算收入合计线下反映，省级列入 ‘专项债务收入’下对应的政府性基金债务收入科目，市县级列入‘地方政府 专项债务转贷收入’下对应的政府性基金债务转贷收入科目”。支出方面，“专 项债务支出应当明确到具体项目，纳入财政支出预算项目库管理，并与中期财 政规划相衔接。专项债务安排本级的支出，应当在政府性基金预算支出合计线 上反映，根据支出用途列入相关预算科目；转贷下级支出应当在政府性基金预 算支出合计线下反映，列入‘债务转贷支出’下对应的政府性基金债务转贷支 出科目。”

通俗来说，专项债收入列入具体的“地方政府专项债务收入”，但支出按照用 途列入相关预算科目，并不会形成“专项债务支出”这个科目。以广东省本级 2021 年政府性基金决算15为例，收入方面，有“新增专项债券收入”3189 亿 元；支出方面，按照用途将专项债支出计入了 5 个相关科目，“车辆通行费及对 应专项债务收入安排的支出”4.08 亿元，“港口建设费及对应专项债务收入安 排的支出”570 万元，“政府收费公路专项债券收入安排的支出”65.4 亿元， “其他政府性基金及对应专项债务收入安排的支出”284.57 亿元，“新增专项 债券转贷支出”2839 亿元。 线上线下的影响：月度披露的政府性基金数据中，收入不含专项债，支出包含 专项债。由于专项债收入在线下反映、支出在线上反映，因此月度披露的政府 性基金收入总量是不含专项债的，而仅包含各项基金自身收入；支出总量则包 含专项债支出。以 2022 年为例，财政部披露当年 12 月政府性基金累计收入约 7.8 万亿元，支出约 11.1 万亿元16。从最终决算表来看，2022 年政府性基金收 入除了这 7.8 万亿外，还有专项债 3.65 万亿、中央单位特殊上缴利润 1.81 万 亿，以及调入和结转资金，总收入 13.3 万亿；支出方面，除了 11.1 万亿外， 还有 9000 亿调出资金，总支出约 12 万亿，收支结余 1.3 万亿17。 专项债支出结构：从构成来看，2023 年新增专项债中有 33.2%用于市政及产业 园区，18.4%用于交通基建，16%用于社会事业，保障性安居工程占比 13.4%， 农林水利 8.6%，6.4%用于化解中小银行风险，3.5%用于生态环保，能源和城乡 冷链物流合计 0.5%。

第三本账“国有资本经营预算”收入大多在国资系统“内循环”，仅 46%调入一 般公共预算，比例仍有提高空间。2022 年第三本账收入约 5696 亿元，其中用 于国资系统的支出约 3295 亿元，调入一般公共预算资金仅 2643 亿元，占收入 的比例为 46%。由于国资具有全民所有的性质，其对应的财政收入应当更多用 于一般公共预算等惠及全民的支出领域，而当前大部分支出仍在国资系统“内 循环”，未来第三本账调入一般公共预算的比例仍有提高空间。 第四本账支出取决于各类社保基金的参保人数和支付标准，养老和医疗仍然是 主体，2022 年这两类基金占社保基金支出的 96.7%。