新就业形态劳动权益保护规制介绍

对于微任务众包、 产销者、平台个人外包等群体，虽然政府有些部门已经出台了行业性监管政策，但尚未从劳动者权 益保障角度制定相关政策。

1.法律政策层面

1.1 早期政府对平台企业主要通过行业监管方式进行规范

平台企业早期发展过程中曾暴露出消费者安全、垄断、大数据杀熟等方面的问题。这促使行业 主管部门首先采取了行动，包括交通运输部、公安部、食品药品监督管理总局、市场监管总局等在 内的多个政府部门早在2016年左右就已经出台了一系列行业监管措施。2016年颁布实施的《网络 预约出租汽车经营服务管理暂行办法》是最早出台的文件之一，对网约车行业进行了规范。此后， 对平台企业的行业监管经历了两次高峰期。第一次高峰期是在2018年左右。这一年，政府对外卖配 送、网络直播、电子商务等都出台了相关法律政策。第二次高峰则在2021年，这次关注的重点则集 中在反垄断、个人信息安全、算法、劳动者权益保障等内容。 虽然关于平台经济的行业规范性政策不断完善，但在第一次行业监管政策出台高峰期，行业主 管部门很少对劳动者权益保障做出规定。即使偶尔有提及，总体规定也比较原则。例如上述提及的 《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》主要规定了网约车平台的运营资质，仅有一条涉及新 就业形态劳动者权益，即允许网约车平台公司与驾驶员签订劳动合同或者合作协议，并要求网约车 平台履行保护劳动者的相应责任。但相比于其他内容，这一规定相当原则。

从2021年下半年开始，行业监管部门开始针对各自监管行业的新就业形态劳动者出台了更加具 体的权益保障措施，包括外卖骑手、货车司机、快递员。例如对于外卖骑手的权益保障，市场监管 局提出了十条意见，包括要求平台保障骑手的收入、劳动安全、加强食品安全培训、鼓励骑手参加 社会保险。尤其值得注意的是该文件提出了要求平台优化算法，不得设立最严算法，要以算法取中 的方式确立订单数量。这是首次在保障劳动者权益时对平台算法规制提出了要求。

.1.2 近期各项劳动者权益保障政策陆续出台

相比于早期的行业监管，针对劳动者权益保障的相关政策出台时间主要集中在2021年下半 年。2021年7月，人社部出台的《关于维护平台劳动者劳动保障权益的指导意见》（简称56号文件） ，首次针对新就业形态的劳动者权益保障作出了全面规定。这份文件在三个方面对以往中国的劳动法 律体系进行了创新，包括：一是第一次在劳动者和自雇者二分法的基础上提出了新的第三类劳动者类 型，文件称之为不完全符合劳动关系认定情形（quasi employment relation）。二是规定了这类新 型劳动者可享受部分底线劳动权益，具体包括公平就业权、劳动报酬权、休息权、劳动安全、按照规 定参加社保的权利、平台劳动规则和算法确定的民主参与权。其中具体规定了平台劳动者的劳动报酬 不得低于最低工资水平，也明确规定将为其单独设立全新的职业伤害保险制度。三是规定了平台劳动 者可平等享受一系列就业公共服务。包括就业信息、政策法律咨询、职业培训、教育和生活等服务。 为了落实这一文件，人社部针对部分典型平台企业召开了政策指导会，向其宣传56号文件的主要 内容并对平台提出具体要求。此外，人社部也要求地方出台符合各地实际情况的细化文件。目前，地 方已经出台的实施细则，对56号文进一步细化，主要体现在两个方面，一是对部分新就业形态劳动者 能够享受的权益进行了细化，二是进一步明确了权益保障的相关主管部门。49

1.3 针对新就业形态劳动者的职业伤害保险制度改革试点已经开始

相对于其他劳动权益，新就业形态劳动者面临的工伤保险参保问题最为急迫。因为根据现行工伤 保险制度，中国工伤保险制度的参保对象以标准就业劳动者为主，保费完全由用人单位承担。被视为 灵活就业人员的新就业形态劳动者由于没有固定用人单位，所以无法参加工伤保险。 自2018年起，部分省份按照国务院要求开始试点解决这一群体的职业伤害保障问题。56浙江省是 中国早期开展新就业形态劳动者参加工伤保险实验的省份之一。他们的解决方案是允许新就业形态劳 动者参加已有的工伤保险制度。但这种模式由于参保是自愿的而不是强制的，因此实际参保人数有限。 为改进这一模式弊端，2022年7月开始，人力资源社会保障部会同相关部门，决定以出行、外卖、 即时配送、同城货运4个行业为重点，在中国7个省份57和部分平台企业开展新就业形态劳动者职业伤害保障试点工作。这相当于在现行的工伤保险制度之外，单独为新就业形态劳动者设立了一条专门的 参保渠道。新构建的工伤保险制度强制新就业形态劳动者参保，参保标准按照每一单计费，不同的平 台缴费水平略有不同，总体待遇水平与工伤保险待遇相同。通过这一创新，有望解决目前新就业形态 劳动者工伤保险无法参保的问题。 新就业形态就业人员职业伤害保障试点一年来已覆盖615万人。58截止到2022年8月底，苏州已 经出现了首例外卖骑手被认定工伤并进行补偿的案例。59

2.集体层面

2.1 修改了工会法并出台了指导意见

工会作为劳动者利益的主要代表组织，目前主要采取了两方面举措对新就业形态劳动者权益进行 保护。第一，修改法律，允许新就业形态劳动者参加工会。2021年12月，《工会法》得到修订，其 中第三条被修改为“工会适应企业组织形式、职工队伍结构、劳动关系、就业形态等方面的发展变化， 依法维护劳动者参加和组织工会的权利”。本条中新增加了适应“就业形态”的变化，这意味着允许平台 劳动者参加工会，消除了新就业形态劳动者无法加入工会的制度性障碍。 在此之前的2021年6月，全总还出台了《关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见》 ，具体内容包括以下几个方面：（1）积极探索适应货车司机、网约车司机、快递员、外卖配送员参 加工会的方式。推行网上申请入会方式，创新服务内容和服务模式；（2）与行业协会、头部企业或 企业代表组织就行业计件单价、抽成比例、劳动定额、劳动保护、奖惩制度等开展协商；（3）主动 参与相关法律法规规章和政策制定，配合政府及其有关部门完善相关制度，推进职业伤害保障试点工 作；（4）开展公益法律服务行动和劳动用工“法律体检”活动，推动完善劳动争议多元化解工作机制； （5）开展职业教育培训、岗位技能培训、职业技能竞赛、心理健康教育等活动。

2.2 实施成效

目前来看，上述法律政策推动了工会对新就业形态劳动者的关注度，已经取得了一些效果。第 一，推动新就业形态劳动者加入工会的工作已经正式启动。截至到2021年底，全总新发展的新就业 形态劳动者工会会员人数超过350万人，其中货车司机、网约车司机、快递员、外卖配送员4个重点 行业12家头部企业全部建会。50 第二，部分地方工会与平台企业签订了集体合同。例如2021年11月，京东与物流职工签订了集体 合同，内容涉及为这类劳动者缴纳“六险一金”、提供劳动安全装备，提供继续教育机会，发放“京东家 礼”以及其他福利待遇。512022年7月，宁德网约车司机与网约车平台签署了集体合同，内容涵盖了评 选激励机制、网约车司机节假日福利、困难补助、培训活动以及职工工资分配制度。522023年7月，“ 饿了么”平台签订了覆盖全网的集体合同及3个全网专项集体合同，覆盖该平台自有职工及全国1.1万个 配送站点超过300万“蓝骑士”。这标志着全国外卖行业首个全网职代会、首份全网集体合同诞生。53 第三，全总为新就业形态劳动者提供了各种公共服务。例如目前全总在全国共建立了8.6万个工会 户外劳动者服务站点，覆盖服务户外劳动者群体达6200余万人。54这些站点主要为环卫工人、出租车 驾驶员、交通警察、快递员等户外劳动者服务，解决了他们休息、饮水、午餐、上厕所等生活问题。 第四，新就业形态劳动者争议焦点主要集中在劳动关系认定方面，为此，全国总工会法律工作部 从近年来各地法院办理的涉及新就业形态劳动者劳动关系确认的案件中筛选了10个典型案例，包括了网约车司机、外卖骑手、网络主播等新兴职业。为便于理解适用，案例后还附有律师的分析点评。55 这是中国首次对新就业形态劳动者争议案件发布的典型案例，在社会产生了一定影响。

3.企业层面

虽然新就业形态劳动者的权益保障制度在不断完善，但与传统劳动者相比，他们的权益保障仍显 不足。法律政策目前多以倡导、建议等方式要求企业承担一定责任，少有强制性规定。平台企业自身出 于法律倡导、社会舆论等压力也开始采取一些措施，主动试点一些新就业形态劳动者权益保障措施。

3.1 补充社会保险的不足

为了解决现有法定社保制度对新就业形态劳动者保障不足的问题，部分平台企业尝试通过商业 保险方式，对新就业形态劳动者的社会保险进行补充。例如，中国最大的网约车平台滴滴联合了商 业保险公司，为网约车司机设计了专门的商业保险，包括养老保险、医疗保险、意外伤害保险等险 种。为了适应网约车司机流动性较强的特点，这些保险可以随时缴纳和退出，滴滴平台对于参保司 机有配套补贴，对符合标准的司机在养老和医疗保险方面分别最高补贴150元、400元。57美团帮助 活跃在该平台的骑手缴纳商业意外伤害保险，确保骑手能够100%被商业保险覆盖。

3.2 调整算法和规制

针对中国社会对平台企业算法制定不公开、不透明、不合理的激烈讨论，部分平台企业开始邀 请新就业形态劳动者参加座谈会，听取劳动者对算法和平台规则的意见。例如美团自2020年11月 开始，在全国范围内召开了136场骑手恳谈会，覆盖60余座城市，超过2000多名骑手参加，收集有 效意见100多条。滴滴召开了座谈会，听取网约车司机的建议，对网约车司机的评分规则进行了调整。

3.3 提供各种员工关爱服务

2020年初，14家著名的中国平台企业，包括网约车、外卖、货车、直播等行业，共同签署了《 平台企业关爱劳动者倡议书》。内容涉及三个方面：一是主动承担对新就业形态劳动者的权益保障义 务。二是主动与劳动者享受企业发展成果。三是积极促进劳动者的全面发展。此外，部分企业也开始 主动向劳动者提供一些关爱服务。例如根据座谈了解，美团为罹患大病的骑手及其子女提供了重大疾 病治疗补贴。2021年，累计共为374名骑手提供了大病关怀金，帮扶救助了骑手子女296名。