新就业形态劳动者权益保障现状及原因有哪些？

平均收入相对较高，但内部分化大、议价能力弱。

1.新就业形态劳动者权益保障现状

从收入均值来看，新就业形态劳动者所得高于制造业以及类似传统服务业从业者。以线下零工为例，在扣除各类租金、油费以及平台抽成之后，网约车司机每月实际收入 均值为7711.29元，显著高于城镇私营单位中交通运输业从业者平均月工资。全职外卖配送骑手的月 均收入约为6450元，同样显著超过居民服务业平均薪酬水平。再以产消者中的网络作家与主播为例， 二者的月均收入分别为5133.7元与11220元，均高于文化和娱乐行业的普遍工资水平。36此外，各类 型新就业形态劳动者的月均收入均值皆明显高于制造业从业者工资均值，这意味着相比于进厂务工或 者从事传统服务业而言，新就业形态劳动者的收入状态更为可观，其中产消者工作更是开辟了全新赛 道，为就业困难或渠道狭窄的群体提供了大量低从业门槛、高潜力的工作机会。

然而，各类新就业形态劳动者均面临群体内部收入水平差异较大的问题。对于线下零工工作与微 任务众包工作而言，以计件工资、多劳多得为准则的薪酬计算体系不仅令劳动者收入缺乏底线保障， 也让劳动者不得不为了维持收入水平高强度超时劳动，如网约车司机群体中有6.80%的劳动者月收入 在3000元以下，但同时也有10.19%的司机月收入在10000元以上，且获得较高收入的司机每日出车时间多在12-16小时（清华社科院，2021）。而对产消者而言，所创作内容的人气与粉丝规模极大程 度影响着礼物打赏的数量以及获取商业推广的机会，从而造成了收入分布的参差，如Boss直聘2020 年的调查显示，直播领域中收入两极分化现象严重，大型MCN机构主播的收入显著拉高了平均值，但 71%的主播月收入不到万元。仅部分与平台签约或挂靠经纪公司的劳动者将获得底薪，而人气低迷的 个体产消者甚至可能存在无收入的情况。故整体而言，产消者收入上限较其它新就业类型更高，下限 也更低。

此外，新就业形态劳动者普遍议价能力较弱，难以影响任务单价与平台抽成比例。对于线下零工 工作与微任务众包劳动者而言，其往往受控于用工平台/加盟商/第三方外包企业主导的单方定价和薪酬 计算机制。如吴清军（2019）研究表示，出行平台利用激励性薪酬体系实现了对劳动者的经济控制， 并以远低于传统出租车的基础车费单价和一系列高峰接单补贴、奖金来实现对网约车司机工作效率的 调控与管理；同时，该群体也难以对抗平台设置的不合理抽成比例，如滴滴出行平台不透明的抽成机 制与过高的比例就引起了网约车司机群体的高度不满，但司机只能采取彻底更换服务平台的方式进行 反抗（清华社科院，2021）。对产消者而言，群体中名气较小且高度依赖于经纪公司与工会的个体同 样在议价权和抽成比例上无话语权，只有自身拥有高黏度粉丝群体的著名主播/博主/网络作家才可能 在报酬谈判中处于上风。目前，以行业或地域为单位的集体性组织/工会尚未在新就业形态劳动者中广 泛普及，故集体议价的可能性在当下微乎其微。由于议价能力影响着未来收入合理增长的可能性以及 收入分配的公平度，新就业形态劳动者在该方面的弱势地位将成为收入提升的障碍。

新就业形态劳动者较高的收入水平之下存在着不可忽视的风险，工作质量普遍较低，基本劳动权 益保障不足，部分劳动者出于经济因素，主动以低权利保障换取了相对较高收入。 基本劳动权益保障不足首先体现在较低的劳动合同签订率，这在各类新就业形态劳动者中普遍 存在，并为模糊劳动关系下的维权困难埋下隐患。以线下零工为例，根据2018年全国总工会调研组 《关于新产业、新业态、新模式下从业者劳动经济权益问题研究情况的报告》有关数据，快递员、 送餐员、网约车司机等三类群体的劳动合同签订率仅为43.0%，远低于人社部发布的同期全国企业 劳动合同90%以上的签订率。未签订任何形式的合同或协议的比例为21.0%。

工时方面，新就业形态劳动者面临的首要困境是缺乏明确的工时制度标准38、工时计算规范。由 于该群体的工作特性难以归入现有的工时制度框架，因此该群体的工作时间如何衡量成为新挑战。以 线下零工与线上微任务众包工作者为例，为获取订单，有时工人需耗费大量时间在平台网站上浏览与 搜索讯息，而这些额外的在线时长往往不被平台记录入实际服务时间，故如何核算互联网模式下新就 业形态劳动者的工作时长缺乏可参照的制度规范。另外，新就业形态劳动者普遍工时过长，节假日无 休，难获超时加班补贴，昼夜作息紊乱。对线下零工工作者而言，较低的单价和多劳多得的机制是促 使该群体以长时工作换取收入的主要诱因，近80%的线下零工每日实际工作时间远在标准工时制度规 定的8小时之上，且无法获得超时加班补偿。39此外，由于送餐与交通运输行业的特殊性质，周末与节 假日是客户消费高峰期，因而在法定节假日无休工作的现象普遍存在，劳动者休息休假权利未获保 障。产消者同样面临着过长工时的困境，主播每天工作10-12个小时是生活常态（Boss直聘，2020 ），且另一个更为突出的工时问题是昼夜颠倒的作息。为了迎合观众收看直播的时间习惯，多数主 播不得不将工作时间调整至深夜，熬夜与缺乏锻炼的不健康生活习惯已成为职业主播的日常（零工 经济研究中心，2022）。

新就业形态劳动者普遍存在各类社会保险参保率低，参与社会保障途径有限的问题。首先，以 养老保险为例，除部分从业者以灵活就业人员身份参保外，新就业形态人员从平台企业参加城镇职 工养老保险的途径并不畅通，参保比例明显低于拥有标准劳动关系的在职职工，大部分从业者只能 选择加入保障层次更低的城乡居民养老保险（袁朝晖，2021）。例如《中国劳动研究》针对全职外 卖骑手的调查显示，仅12.93%的劳动者参加了城镇职工社会养老保险，23.02%参与了城乡居民社会养老保险，13.75%参加了商业养老保险，剩余劳动者或对自身养老保险参保情况认知不清，或并 未参保（冯喜良等主编，2021）。其次，在医疗保险方面，新就业形态人员参加基本医疗和职工医 疗保险的比例均同样偏低，其中参加城乡居民基本医疗保险的约占35.7%，参加职工医疗保险的仅占 6.0%（谭中和，2018）。再者，在工伤保险方面，根据《中华人民共和国社会保险法》，只有与特 定用人单位建立劳动关系的职工才能享受工伤保险。这导致在政策层面新业态从业者中的灵活就业者 群体不能被纳入现有的强制性工伤保险体系，劳动者以个人身份参加工伤保险的途径基本缺失，这无 疑加剧了该群体因工作遭受人身伤害时面临的风险，难以在意外发生时获得赔付与保护。值得注意的 是，近年来部分平台企业出于对社会责任和降低经营风险等方面的考虑，正通过商业保险形式为新就 业形态劳动者提供保障。然而，这一形式的保障不仅申请手续繁杂，且理赔条件严苛、赔偿金额较低 （《人物》专题报道，2020）。40

目前，中国新就业形态劳动者工会参与率仍处于较低水平。第八次中国职工情况调查数据显示， 平台从业者工会参与率仅为26.5%，其中专职新就业形态劳动者仅有20.8%参加了工会组织。 较低的工会参与率使得新就业形态劳动者多以非制度化手段维权。根据“利兹平台劳工抗议指数” 项目41测算，自2017年一月至2020年七月，中国大陆共计发生160起涉及线下零工工作者的平台劳工 抗议事件，占全球数量的12.6%；且抗议主体中，零散的劳动者群体（groups of workers）占绝对大 多数。这一结果在一定程度上反映了制度化、正规化的工会组织在新就业形态劳动者中的缺失，自发 式工人群体是新就业形态劳动者对抗平台资本的主要现实途径。

2.劳动权益保障不足的原因

与世界大部分国家类似，中国劳动法也采用了严格的二分法，劳动者法律身份认定对劳动者能 否享受劳动权益和社保权益至关重要。劳动者一旦被认定与雇主存在劳动关系，则无差别适用所有 劳动保护。与此同时，自雇者则几乎不适用现行劳动法律，而更多的适用相关民法规制。相比而 言，民法无论从保护领域还是保护水平都是比较弱的。对于劳动关系认定，具体有以下几个指标。 第一，雇主和劳动者是否签订了劳动合同是判定劳动关系是否存在的首要指标。第二，如果双方未 签订劳动合同，则进入劳动关系的实质认定阶段。具体有5个判定指标：（1）用人单位和劳动者符 合法律、法规规定的主体资格；（2）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者；（3） 劳动者受用人单位的劳动管理；（4）从事用人单位安排的有报酬的劳动；（5）劳动者提供的劳动 是用人单位业务的组成部分。4

动关系认定上则遇到了挑战。第一，数字劳工平台发展早期，平台采用了多种用工方式，除劳动关 系等标准就业方式之外，也大量使用与劳动者建立民事合作关系等新型方式。而且随着平台商业模式 的进化和迭代，目前大部分新就业形态劳动者都未与平台签订劳动合同。例如早期外卖平台曾与少部 分骑手签订过劳动合同，但2017年8月左右已全部取消了直雇用工模式。43根据北京市工会调查的25 家平台企业，只有33%的劳动者与平台签订了劳动合同。44因此以是否有劳动合同作为判定新就业形 态劳动者的法律身份比较困难。

第二，新就业形态劳动者的法律身份认定往往更加依赖事实性认定的5个指标，但新就业形态劳 动者常常难以同时满足以上5个指标。平台经济最大的特点是在同一平台上同时聚合了各种类型的劳 动者，且商业模式与传统科层制企业存在不同，因此平台对劳动者的管理和控制有别于传统企业。例如平台宣称自己是信息撮合平台，并不经营实际的交通出行、外卖配送等具体业务（不满足第5个指 标）；此外，网约车司机、骑手等典型的新就业形态劳动者对于是否接单具有一定的选择权，且在实 际服务过程中并不受平台直接管理，而是由隐于其后的算法进行控制。这种算法控制能否等同于传统 意义上的企业科层式的官僚等级控制在学术界也存在较大争议（不满足第3个指标）。而且平台企业 会针对法院判决对用工方式进行不断调整，进一步增加了司法判决的难度。

由于上述原因，司法实践对新就业形态劳动者能否认定劳动关系并未达成统一标准或者主流意见。 例如2018 年北京市朝阳区人民法院判决的105件此类案件中，确认平台与从业者建立劳动关系的为39 件、占比37.1%，认定双方不构成劳动关系的案件为58件、占比55.2%。45青岛全市两级法院在2016 年至2018年期间共审理新业态用工案件中，当事人申请确认劳动关系的共38件，认定劳资双方存在 劳动关系的13件，占比为34.2%。46不仅如此，上述法院在白皮书中皆承认在实际判决过程中，劳动 关系认定问题是新就业形态相关争议的处理难点之一。 由于新就业形态劳动者难以被认定劳动关系，因此他们也无法享受劳动法律提供的各类保护， 包括最低收入、工时、职业稳定以及各类公共服务。此外，传统上工会建会的重点群体也以建立了 劳动关系的标准就业劳动者为主，因此对于这些劳动关系模糊的新就业形态劳动者也往往难以组织。

劳动关系认定不仅与劳动权益保护密切相关，与劳动者能参加得社保项目也存在密切关系。中国 的社会保障分为三种类型，包括：（1）针对认定了劳动关系的劳动者参加的城镇职工社会保障；（2 ）针对无确定雇主的灵活就业人员的社会保障；（3）针对其他居民的城镇居民社会保障。总体而言， 保障水平最高的城镇职工社会保险（第一种类型），不仅参保项目多，包括了养老、医疗、失业、工 伤四项，而且前三类项目缴费由雇主和雇员共同承担。与雇主的缴费义务相比，雇员承担的缴费比例 更低。工伤保险项目完全由雇主承担缴费义务。相反，灵活就业人员和城镇居民这两类社会保险则需 要劳动者自己承担全部缴费义务，且参保项目仅限于养老和医疗。但参加城镇职工社会保障的前提是 劳动关系认定，因此中国高标准的社会保险项目是与劳动关系紧密捆绑在一起的。

如上节所述，由于新就业形态劳动者的劳动关系认定存在较大争议，因此他们难以参加城镇职工 社会保险项目。当然，该群体可以通过灵活就业人员身份参加灵活就业人员社会保障。但目前挑战在 于：第一，虽然新就业形态劳动者参加灵活就业人员的养老和医疗保险并无制度性障碍，但由于保费 完全由个人缴纳，目前是按照缴费基数的20%缴纳，全部由个人承担，参保负担较重，因此实际参保 率并不高。根据调查数据显示，外卖骑手中真正参加了灵活就业人员社保的比例大约在17.4%。47第 二，异地参保问题。部分超大城市，例如北京、上海，由于存在户籍制度限制，无以上城市户籍的人 员无法在工作地只能在户籍所在地参加。第三，部分险种无法参加。对于部分新就业形态劳动者，尤 其是骑手、同城快递等，发生职业伤害概率较大。但由于没有明确雇主，因此无法参加工伤保险。此 外，他们也无法以灵活就业人员的身份参加失业保险。

若新就业形态劳动者以居民身份参加居民社会保险，虽然个人负担轻，且政府有一定补贴，但 也存在以下一些问题，一是待遇水平低。尤其是退休后养老保险的待遇水平与退休职工待遇相比较 低。比如2018年，全国范围内职工养老保险大概是居民养老保险的20.7倍。此外，两者的养老保险 替代率是3.7倍48；二是与灵活就业人员参保项目相同，同样面临无法参加工伤和失业保险的问题。

解决新就业形态劳动者的劳动权益保障缺失，需要政府发挥重要作用。但由于种种障碍导致平 台企业的劳动用工情况难以被政府有效监管和服务。当前，中国政府面临的监管挑战主要表现在以 下三个方面： 第一，传统信息收集渠道失效。由于平台从业人员无需进行就业登记、少有参加社保，因此他们的 数据和信息难被掌握。例如中国的税务部门很难准确掌握网络主播收入情况，因此也难以合法计税。 第二，平台企业“故意规避”。平台企业出于规避劳动关系心理，以劳动用工信息涉及商业秘密为 由，不愿将用工信息向政府部门披露。还有部分平台企业为了减少用工风险，将本来的直接用工层层 外包，导致平台用工关系混乱。以外卖配送行业为例，平台将外卖配送业务外包给当地代理商，代理 商建立站点对骑手进行管理，但是将骑手的人事关系进一步外包给第三方人力资源服务公司。这些人 力资源公司又往往设在外地。这种复杂的转包关系让地方政府难以执行监管。 第三，工作体制的阻碍。从行业监管角度，部分平台企业因为行业分类不明确，缺少有效的行 业监管部门。外卖配送发展早期，邮政、食品安全、交通、人社等部门对外卖行业都有相应的管理 权限，但主管部门并不明确。随着平台经济的发展，目前这一情况开始有所改善。从劳动保护角度 来看，平台从业人员的权益保障需要统合就业、社保、劳动关系、监察、统计等多部门业务，在当 下分块化的工作体制下很难系统性推进。从行政区划来看，多数平台企业总部集中在一线城市，仅 在经营所在城市设立分支机构或相关业务部门，地方政府也难以对平台企业进行有效监管。