中国新就业形态发展现状及未来对策建议总结

平台经济的市场规模快速增长。

1. 中国新就业形态的总体发展特征

中国平台经济的发展具有以下几个特点。第一，平台产值处于世界前列。根据国际劳工组织 测算，中国平台经济所产生的价值占世界平台经济的比重为22%，仅次于美国的49%，居世界第二 位。19第二，从发展趋势来看，中国数字劳工平台向各个行业尤其是第三产业的渗透率不断提高， 对服务业的改造速度不断增加。根据《中国共享经济报告》，2021年网约车所承担的运力占整个出 租车运力的31.9%；外卖占餐饮行业的比重为21.4%，比2016年增长了3倍以上。共享物流和共享医 疗等行业也分别增长了1倍。20第三，从不同行业增长速度来看，目前数字劳工平台模式渗透率增长 幅度最快的行业包括网络直播、网约车、外卖。

与平台经济市场规模不断增长相一致，新就业形态劳动者的总体数量在中国也呈现增长态势。由 于平台不仅直接雇佣劳动者，也会通过中介外部雇佣劳动者，后者数量尤其难以统计，21因此，中国 关于新就业形态劳动者总量的数据是缺乏的。这一点与国际社会非常类似。目前相关数据来源比较碎 片化，主要包括三个方面。一是国家统计局估算目前中国灵活就业人员数量2亿左右。这其中包括了 典型的新就业形态劳动者。22二是国家信息中心每年发布的《分享经济报告》推算了参加平台服务的 劳动者数量。根据该报告估计，平台经济中参与提供服务的劳动者数量（即外部雇佣人数）从2015年 的5000万增加到了2020的8400万，增长速度为68%。按照这一数据估算，曾经参与服务平台经济的 中国劳动力人口比例已经从2015年的6.5%增加到了2020年的10%以上。与此同时，平台直接雇佣员 工数从2015年的500万增长到2020年的631万，增长速度为26.2%，低于参与提供服务的劳动者增长 速度。三是来自平台企业自己披露的数据（这部分将在2.2节具体描述）。

与国际相比，中国线下网约工服务平台更加发达，因此雇佣的低技能劳动者数量比例较高。根 据2018年BCG全球调查数据显示，中国网约车、外卖配送行业、生活服务等线下网约工服务平台的 劳动者比重占整个平台用工的36%左右，不仅高于日本，瑞典等发达经济体，也高于印度、巴西等 金砖国家。

疫情出现及防控需要，部分线下消费被迫转移到线上，进一步增加了消费者对外卖配送、生鲜配 送等平台服务的需求。此外，共享医疗、在线教育、在线直播等发展缓慢的平台经济领域也开始在后 疫情时代繁荣发展。这促进了更多因为疫情影响的传统行业的劳动者涌入平台经济，某种程度上缓解 了失业的压力，体现了平台就业的蓄水池作用。根据美团研究院《2019年及2020年疫情期美团骑手 就业报告》显示，疫情期间美团平台新注册的有单骑手数达到33.6万人。23 中国早期的新就业形态以线下网约工为主，主要在网约车、外卖配送行业得到了广泛使用。24但近 期随着中国平台经济领域的扩展，平台用工方式正在不断向其他行业扩展，网络主播和数字文化产业 等产销者成为提供大量就业的新领域。这种新就业方式也得到了政府认可。2019年2月、11月、2020 年6月，《中华人民共和国职业分类大典》修订三次，发布了158个2新职业，包括了互联网营销师、直 播销售员等与互联网平台密切相关的新职业。25

2.未来对策建议

新就业形态劳动者难以认定劳动关系或者常常被错误分类的现状是导致其权益难以保障、社保无 法覆盖的关键障碍。为了在解决这一难题的同时又给予平台企业一定程度的用工灵活性，人社部最新 出台的政策尝试建立一条折中路径，即创设了不完全符合劳动关系认定情形的新类型。但对于这类劳 动者的认定标准目前尚未出台明确方案。因此建议：一是出台第三类劳动者的明确认定标准。同时为 了避免出现意大利、西班牙等国家类似改革引发的企业套利漏洞，58建议对这类劳动者的认定标准要 严格，防止其被平台或其他企业滥用。二是对现行劳动关系认定标准进行适时调整，明确平台算法控 制的法律性质，给与司法实践更多明确指导。三是可借鉴198号建议书，在确定劳动关系时可通过“最 具代表性的雇主组织和工人组织进行事先协商后，把具有某些特征的劳动者，在总体上或在某个特定 部门内，确认为劳动者或自雇者”。同时允许平台对这一法律身份进行反驳（即可反驳假设）。例如可 约定网约车司机或众包骑手应为第三类劳动者，但平台如有充分证据，可对该法律身份重新提请仲裁 裁决，减少因法律调整导致的劳动关系认定案件发生率大幅度增加的可能性。

中国目前已经对新就业形态劳动者权益保障进行了列举式规定，包括工资不得低于最低工资、节 假日需支付工资补贴、强制参加职业伤害保险、鼓励参加社会保险等底线权益。未来建议进一步明确 涉及劳动基准权利的具体实施办法。例如最低工资的计算方式，究竟是按照在线时间还是按照接单时 间。59二是新就业形态劳动者参加养老保险和医疗保险的问题尚未完全解决。建议完善当前灵活就业人 员的社保制度，降低灵活就业人员参保的个人支付成本，要求平台给与一定补贴。此外还需便捷灵活 就业人员的参保途径。通过这些改革，提高新就业形态劳动者参保的积极性。三是平台算法制定要听 取劳动者意见且应将这一程序制度化、公开化。目前虽然企业已经开始重视听取劳动者意见，但内容 多针对平台运营规则，很少直接涉及骑手经济利益（例如单价、劳动定额）等，且听取意见的方式尚 未形成制度化路径。未来建议将劳动者的民主参与算法制定制度化，并将意见采纳情况向社会公开。

目前新就业形态劳动者参加工会的渠道已经比较畅通，但工会如何在新就业形态的背景下保障 劳动者权益的具体方式尚待完善。因此建议：一是工会主动向平台发出邀约，以劳动者基本权益保 障为协商重点，并以头部平台为抓手，形成行业标准。尤其是中国外卖行业、快递行业、网约车， 行业集中度高，适合开展行业性集体协商，以此确定全平台的劳动定额和单价标准、算法制定规制 等。二是工会发挥易于接近劳动者的优势，对新就业形态劳动者进行调查，定期发布劳动者权益保 障的相关数据，弥补目前官方数据不足的缺点，为集体协商提供数据支持。三是工会主动参与政府 劳动法律政策的修改，例如中国近期正在讨论劳动法典的制定，工会可积极发声，呼吁将新就业形 态劳动者权益保护纳入未来立法内容之一。

与其他经济体相比，中国政府在劳动关系协调中扮演着更加重要和主动的角色。70在涉及新就 业形态劳动者权益保障法律尚未出台之际，建议政府：一是改进公共服务提供方式，为新就业形态 劳动者提供更加便捷的服务。例如社保经办、就业咨询、技能补贴等服务，应该考虑新就业形态劳动者特点，更多提供便捷化的数字方式，提高相关信息和渠道的可及性。二是将新就业形态劳动者 基本情况纳入劳动统计范围，尽快制定相应统计标准，为政府制定政策和利益相关者的集体协商等 提供参考依据。三是对新就业形态劳动者开展符合其特点的技能培训，例如基于手机APP的培训， 基于职业生涯发展规划的培训等，提升他们未来的就业迁移的能力。四是鼓励法院、人社部门发布 新就业形态劳动者劳动关系认定和权益保障的典型案例，指导司法部门更准确地对新就业形态劳动 者劳动关系认定问题作出判定，从源头上解决新就业形态劳动者的法律适用问题。