数据要素价值、政策体系及管理模式分析

挖掘数据要素潜在价值，创新驱动经济增长，提高社会全要素生产率，是推动实现中 国式现代化的重要路径。

1.“1+N”政策框架确立，数据价值远未实现

十八大以来，我国经济发展已经进入新常态，处于转变发展方式 的新阶段。从生产要素的视角看，进入经济发展新阶段后，劳动、 土地、资本等要素条件和边际产出发生改变，生产函数发生变化，资源环境的硬约束持续 强化，已经不可能像高速增长阶段那样主要依靠要素投入驱动经济增长，必须转向更多依 靠全要素生产率的提高。科技创新是高质量发展的第一驱动力，提高全要素生产率一方面 通过构建新型举国体制，实现卡脖子突破；另一方面通过挖掘数字要素潜在价值，发展数 字经济，建设数字中国和数字时代。数据作为新型生产要素，对土地、劳动力、资本、技 术等生产要素具有放大、叠加、倍增的作用。

建设数字资源体系，畅通数据资源大循环是数字中国规划“2522”体系中的“两大基 础”之一，数字资源体系的政策站位较高。2023 年 2 月 27 日，中共中央、国务院印发《数 字中国建设整体布局规划》，提出“2522”的整体框架布局，即夯实数字基础设施和数据 资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位 一体”深度融合，强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”，优化数字化发展 国内国际“两个环境”。其中，建设数据资源体系作为数字中国“两大基础”之一，政策 站位较高。对于数据资源体系的总体目标表述为，“到 2025 年前……数据资源规模和质量 加快提升，数据要素价值有效释放。”前者对应数据要素高质量供给，后者对应在数据要 素市场化流通中释放数据要素价值。

2.数据要素“1+N”政策体系初步确立，地方数据条例密集出台

自 2019 年十九届四中全会首次将数据增列为生产要素以来，中央发布多项政策文件， 围绕数据要素发展进行谋篇布局。国家层面，党中央、国务院高度重视数据要素及其市场 化配置改革，陆续出台了多项关注数据要素的相关政策。2019 年 11 月，党的十九届四中 全会发布《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若 干重大问题的决定》，提出了“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产 要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，数据首次被纳入生产要素范畴。2020 年 4 月《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出“引导培育大数据 交易市场，依法合规开展数据交易”。同年 5 月，《关于新时代加快完善社会主义市场经济 体制的意见》提出，进一步“加快培育发展数据要素市场，建立数据资源清单管理机制， 完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施，发挥社会数据资源价值，推进数 字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”。2021 年 3 月，《中华人民共和国国 民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》提出，要对完善数据要素 产权性质、建立数据资源产权相关基础制度和标准规范、培育数据交易平台和市场主体等 作出战略部署，以加速中国数字经济的发展，实现经济结构转型和可持续发展。2022 年 1 月，《“十四五”数字经济发展规划》进一步提出，要充分发挥数据要素作用、强化高质量 数据要素供给，到 2025 年初步建立数据要素市场体系。2022 年 12 月，《中共中央国务院 关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（又称“数据二十条”）对外公布， 搭建我国数据基础制度体系。

当前，数据要素“1+N”政策体系已初步确立，“数据二十条”是数据要素政策体系 “1+N”体系中的基础性文件，建立完善数据产权制度和数据要素流通和交易制度是“十 四五”期间的政策重心。2022 年 12 月 19 日，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更 好发挥数据要素作用的意见》对外公布，初步搭建我国数据基础制度体系，提出 20 条政 策举措搭建数据基础体系的“四梁八柱”。具体来看，数据二十条提出了“促进数据合规 高效流通使用，赋能实体经济”一条主线，“数据产权制度、数据要素流通和交易制度、 数据要素收益分配制度、数据要素治理制度”四项基础制度。参考《“十四五”数字经济 规划》第四章“充分发挥数据要素作用”对十四五期间数字要素发展提出的三大任务要求 （强化高质量数据要素供给、加快数据要素市场化流通和创新数据要素开发利用机制）和 两大工程（数据质量提升工程与数据要素市场培育工程），我们认为“十四五”期间数据 要素制度的重心在于完善数据产权制度与数据要素流通和交易制度，数据要素的收益分配 体系建立为时尚早，而数据的安全治理是统筹发展和安全的应有之义，当一以贯之。

数据要素“1+N”政策体系中的“N”个配套文件仍处于探索阶段，当前有关数据资 产入表的征求意见稿先行发布，后续有望在确权、资产登记、资产定价、交易流通等领域 出台独立配套文件。“数据二十条”于 2022 年底出台，数据要素“1+N”的政策体系尚初 步确立，“N”个配套文件仍处于探索阶段，目前仅有数据资产入表的征求意见稿。2022 年 12 月，财政部会计司发布《企业数据资源相关会计处理暂行规定（征求意见稿）》，明 确了数据资源的相关会计规定，是数据资源资产化和数据要素市场建设的重要制度性安排。 具体来看，规定提出企业内部使用的数据将成为企业的无形资产，企业可供出售给外部的 数据将成为企业的存货资产，数据价值得到认可。规定发布后，主要带来两大影响：第一， 数字资源入表范围扩大，数据资源在满足条件的情况下由原来利润表中的“费用”变成了 “资产”进入了资产负债表；第二，从数据资源体系建设的长远视角来看，通过对外购取 得数据资源的确认，完善了数据资源对外交易的财务基础。后续，我们认为更多的独立中 央配套文件将陆续出台，包括数据确权、数据资产登记、数据资产定价、数据交易流通等 领域。

地方层面，数据要素条例密集出台，各省市积极探索数据要素市场化的立法之路。2021 年 6 月，《深圳经济特区数据条例》出台，是国内数据领域首部基础性、综合性条例，条 例的主要内容着重于个人数据保护和公共数据统筹管理与共享。2022 年 3 月 1 日《浙江 省公共数据条例》施行，是全国首部以公共数据为主题的地方性法规，统筹建设全省一体 化数字资源系统，推动全省公共数据、应用、组件、算力等数字资源集约管理，促进数字 资源高效配置供给。此外，上海、重庆、四川等地均已发布地方数据条例，2023 年 4 月 13 日，“2023 数字经济峰会”上，广东省政务服务数据管理局局长杨鹏飞在主题发言中透 露，《广东省数据条例》即将出台，广东正研究推动将数据生产要素纳入国民经济核算体 系。

3.数据局与网信办“双牵头”，多部委通力合作的管理模式正式形成

行政管理体系方面，机构改革成立国家数据局，国家数据局与网信办“双牵头”、多 部委通力合作的管理模式正式形成，我国数据要素治理相对分散的现状有望明显好转。此 前，我国数字经济治理相对分散，涉及发改委、网信办、工信部、公安部、国务院办公厅 等多部门，缺乏牵头部门。2023 年 3 月 7 日，国务院机构改革方案提出成立国家数据局， 将网信办和发改委关于数字经济的部分职能进行融合，由国家发展和改革委员会管理。国 家数据局的成立有望解决此前数字经济治理过于分散的问题，后续由国家数据局牵头主导 数字中国的建设，行政效率进一步提高。至此，我国数据治理行政管理体系正式形成，国 家数据局统筹牵头发展数据治理，中央网信办统筹牵头数据安全保障，工业、农业、医疗、 金融等各部门通力合作协调配合。

参考广东省数据管理体系，在数据要素领域，公共数据治理、数据融合及数据流通制 度标准设立、数据交易所建设及市场监管方面可能是国家数据局的重要职能，因此，我们 预计后续数据确权和数据流通将在部分公共领域优先试点，广东省政务服务数据管理局成 立于 2018 年 10 月，隶属广东省直属厅局。根据《广东省数据要素市场化配置改革行动方案的通知》，广东省数据要素市场化有 5 大主题、21 项任务和 71 项子任务，梳理各项任 务的主管单位，我们发现：第一，数据管理局在公共数据治理方面为主要牵头部门，具体 职能包括探索公共数据运营模式和管理机制、加强数据共享和数据开放等方面，而在社会 数据治理领域，主要由具体产业领域的部门按职责分工，以工信部门居多。此外，数据管 理局还负责推进数据要素标准化研究和试点工作。第二，数据交易流通领域的治理同样由 数据管理局牵头，具体包括数据交易所的建设、数据流通制度制定和数据交易监管，具体 工作也会有网信办、金融监管局、市场监管局等部门协调配合。第三，数据安全保护领域， 主要由网信办、省公安厅牵头完成制度建立和后续监管，数据管理局参与配合。

数据安全治理方面，四大法律文件构成数据合规的“法律堡垒”，多个条例不断完善 数据安全法律法规体系框架。数据立法方面，2020 年以来数据立法工作加速推进，《民法 典》《数据安全法》《个人信息保护法》相继出台，与 2016 年出台的《网络安全法》共同 筑成我国数据安全“法律堡垒”。此外，《关键信息基础设施安全保护条例》《网络安全审 查办法》《数据出境安全评估办法》《网络数据安全管理条例》等多个条例不断出台，数据 安全法律法规体系日益完善，为我国数据要素市场化发展的安全保驾护航。后续，数据安 全治理预计将在中央网信办的统筹下持续推进，在保护个人隐私和保护公共利益两大方面 下文章。

总的来说，目前我国数据要素的政策脉络为：在“十四五”数字经济规划和数字中国 规划的总布局下，与数字基础设施建设并列为“两大基础”，以国家数据局为统筹发展的 牵头部门，以数据二十条为基础纲要，以数据资产入表等为配套文件，以数据产权、流通 交易、收益分配、安全治理为重点构建数据基础制度，激活数据要素潜能，增强经济发展 新动能。后续，有关数据产权配套制度和地方实施方案有望陆续出台，优先在公共数据领 域试点。