数字政府一体化建设框架介绍

为系统推进数字政府一体化建设，提出“1122”的 总体建设框架：即以体制机制为驱动，以履职场景为牵引，以政务数 据、平台支撑为两大支撑，以运维运营、安全防护为两大保障。

1.先决条件：体制机制统筹化部署

建设“集中领导、多元协作”的统筹体制 当前，国家、地方普遍成立了数字政府建设工作领导小组，但在 落实数字政府具体工作之中还存在任务与职责不对应、牵头部门职责 权限不足、评价考核不健全等问题。有必要进一步强化统筹体制建设， 充分发挥首席数据官、工作专班、专家委员会的作用，明确职责分工， 抓好督促落实，扎实推进数字政府建设。 组建专职队伍，推动首席数据官制度常态化。各级政府因地制宜 建设首席数据官委员会，协助数字政府领导小组落实数字政府建设任 务，负责统筹协调与监督首席数据官日常工作，定期组织协调、任务 落实和评价考核等工作。各地区各部门选任首席数据官，要明确首席 数据官职责范围，发挥数据管理专门机构的枢纽作用，纵向协调数据治理问题，横向建立政府部门间制度性沟通机制，保障工作顺利开展。

建立专班小组，专人专管集中攻坚重大任务。围绕数字政府一体 化建设重点任务，针对短期要突破、聚集资源多、工作强度大、调度 范围广的工作，可将工作专班选为一种临时性攻坚机制。组建工作专 班时，要对工作专班立废程序做出规定，出台工作专班工作方案及相 关细则，以完成重大任务为导向，研究制定绩效考核标准。 汇聚专家资源，组建智库团队发挥参谋作用。整合数字政府领域 科研和产业生态资源，凝聚行业专家力量，建设数字政府行业专家智 库。依托数字政府专家咨询委员会、数字政府研究院等专业咨询机构， 在数字政府理论研究、政策制定、规划设计、平台技术、重大项目建 设、成效评价评估等方面，为数字政府一体化建设提供专业咨询服务。

完善“建管运”全流程管理机制 由于数字政府建设工作复杂度较高，各地在人、财、物等资源保 障方面普遍存在统筹力度小、协调难度大、队伍支撑弱等问题，需要 进一步通过“统筹项目资源”“统筹考核管理”“统筹人才要素”完 善相应配套机制和制度，实现项目“全流程”监管、目标“全闭环” 考核、人才“全方位”保障，形成强有力的组合推进措施，打造一体 化高效运行的数字政府支撑体系。 统筹项目资源，建立“全流程”项目统筹机制。一是强化统筹推 进。通过设立领导小组、制定顶层发展规划、引入全过程管理机构等， 推动实现政务信息化项目全生命周期统一管理，各相关方在项目管理 中权责明晰、协同运作。二是强化全过程监督。在重点项目论证、立项、财评、实施、验收、评价与审计等环节进行督查，定期总结典型 问题，形成督查通报；组织项目评估诊断工作，将评估结果作为后续 管理决策的重要参考依据。三是制定流程规范。规范政务信息化项目 的入库、设计、建设、验收、运维管理等各项流程，对项目方案等文 件提出明确要求，科学制定项目评价指标体系。

统筹考核管理，落实“全闭环”考核评估机制。一是明确考核对 象。分级分部门制定数字政府建设责任清单，明确属地责任、主体责 任和监督责任，确保数字政府建设管理边界清晰、职责明确。二是建 立完善评价指标体系。统一出台数字政府考评办法，细化量化对各层 级、各部门的考评细则，重点考核在统筹管理、项目建设、数据共享 开放、安全保障、应用成效等方面情况，确保评价结果的科学性和客 观性。三是强化考核结果落实。积极引入第三方机构开展评价，考核 评价结果作为领导班子和有关领导干部综合考核评价的重要参考，做 好信息披露和绩效评估，并严格落实奖惩机制。 统筹人才要素，完善“全方位”人才队伍机制。一是优化人员选 任模式。建议构建以首席数据官为核心的人才队伍体系，在强化部门 主要负责人和其他相关职能部门分管副职角色的同时，通过遴选或竞 争上岗方式，选任讲政治、懂业务、精技术、熟数据的复合型人才。 二是加强人才培引。通过简化招聘程序、设立数字人才特殊晋升通道、 加大薪酬激励制度等，吸引数字人才参与数字政府建设。探索数字人 才资源共享，畅通政府机关、事业单位和国有企业之间人才流动渠道。开展政府人员数字技能常态化培训、技能竞赛等，不断提升干部队伍 数字思维、数字技能和数字素养。定期评估数字政府一体化建设人才 需求，研究制订各类数字人才的人力资源规划和实施路线图，优化人 才队伍结构。

有序推进标准制定规范统一 截至 2023 年6 月，我国主要的数字政府相关标准化组织已规划、 立项 120 余项国家标准 6 ，这些标准成为各地开展数字政府规划、建 设、评估的重点依据。调研发现，关键标准缺失、标准规范不统一、 标准落实不到位等问题表现突出，需要进一步做好标准组织建设、关 键指标供给、标准协同机制、成效评估体系等方面工作。 设立标准组织，加强标准制定整体化。加快组建国家级数字政府 标准化组织，加强政、产、学、研、用等数字政府建设参与力量，结 合当前数字政府发展需求，统筹推进数字政府标准化工作，构建多维 数字政府标准体系，积极推动行业标准、地方标准、团体标准适时转 化为国家标准，提升数字政府标准化整体水平。

聚焦关键问题，加强标准供给精准化。以解决制约数字政府一体 化发展关键问题为导向，开展政务数据治理、跨领域业务协同、项目 全生命周期管理、新技术应用等亟需的重点标准研究工作，率先形成 一批关键标准，持续加大标准供给，为数字政府建设提供重要手段和依据。 建立协同机制，推进现有标准融合化。在国家标准框架下，区域 间应加强协同，打造数字政府标准化经验交流合作平台，建立联席会 议、协调小组等机制，明确责任主体，确保统一步调、分工协作。以 方便市民跨区域、跨流程办事无缝衔接为主要目的，根据“高频优先” “急用先行”等原则，引用“清单制”，梳理统一事项，明确先后顺 序，注重线上线下融合，打破地域限制，衔接完善现有数字政府相关 标准规范。 注重成效评估，保障标准实施有效化。编制数字政府标准应用成 效的指标体系，建立标准应用成效的评估评测机制，开展常态化标准 评估工作，对推进过慢、对标有偏差、与实际情况不符的及时改进或 移除。开展加强标准宣贯工作，做好社会公众宣传引导，针对重点标 准，开展常态化培训宣贯活动，提升工作人员对标准的理解及执行能 力。

2.关键抓手：履职场景协同化设计

构建场景分类“二维矩阵” 检验数字政府建设成效，场景落地是关键。随着数字技术迭代加 快，如何准确把握场景特征，清晰地开展业务分类设计，变得日益重 要。通过分析总结各地数字政府场景实践，结合“一网系列”应用， 按业务协作边界可将数字政府场景划分内跨场景、横跨场景、纵跨场 景和外跨场景四大类，构成场景分类“二维矩阵”。 以四类协作模式构成“多跨场景”。一是仅涉单个部门的内跨场 景。该类场景一般只牵涉某单个部门职能，不涉及其他政府部门或社 会组织，往往注重运用数字技术推进履职渠道多样化、履职方式便利 化，增进行政运转效能。二是需多部门协同的横跨场景。该类场景一 般由特定服务群体或重要事件触发，不能由单个部门解决且十分关注 时效性，通过“流程再造+平台赋能”促进多部门业务协同，形成“用 户导向/事件导向”的高效协同效应。三是需多层级联动的纵跨场景。 该类场景一般具有较强的“自上而下”垂直管理属性，通过在国家或 省级层面统筹建设垂直管理系统伸向基层，高层更注重“数据分析、 辅助决策”，基层更注重“数据采集、事件上报”。四是需更泛在协 作的外跨场景。该类场景一般不局限于政府行政职责，需要民众、企业、社会组织等各方力量共同参与，打造“开放共享、多元合作”的 数字政府场景建设格局，以数字政府建设引领驱动数字经济、数字社 会、数字生态共荣发展。

以五类业务应用形成“一网系列”。一是政务服务“一网通办”。 以全国一体化政务服务平台为核心载体，推动各地区各部门汇聚惠企 利民服务资源，为企业群众提供一站式精品服务，以模式创新推动“一 网通办”逐步迈向“全国通办”。二是社会管理“一网统管”。以地 区探索为主，因地制宜推动“一网统管”建设，优先整合“12345 热 线、城管、综治”资源，围绕决策分析、指挥调度、基层治理等，推 动打造一批应用场景，形成“一网统管”应用生态。三是行政办公“一 网协同”。以数字机关建设为抓手，建设贯穿国家、省、市、县、乡、 村六级互联互通、同步联动的一体化协同办公平台，实现政府内部业 务系统贯通协同，提高政府行政办公效率。四是数据资源“一网共享”。 依托全国一体化政务大数据体系建设，统筹推动各地区各部门政务数 据平台建设，加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据资 源实现有序流通、高效配置。五是运行维护“一网安全”。全面构建 制度、管理和技术衔接配套的安全防护体系，加强关键信息基础设施 安全保障，推动统一身份认证、国密算法、区块链等技术应用，定期 开展安全检查评估，切实筑牢数字政府建设安全防线。

推动场景“一盘棋”整合 从以往数字化场景建设项目看，单一场景建设投入不高，但同类相似场景项目在多部门、多地区独立建设，资金投入往往巨大，且存 在数据标准不一、系统互联互通难等问题。为更好解决这些问题，要 加强源头管理，加大数字化场景需求整合。 推动“横跨、纵跨、外跨”关联场景需求整合。以省市为主体， 研究制定《数字化场景协同建设工作指南》，系统性推进各部门各地 区“需求共商、场景共建、成果共享”。将共性需求整合作为场景建 设项目申报的前置条件，以“问题清单、需求清单、场景清单”为抓 手，加强关联场景需求融合，打破部门内、部门间、层级间的场景建 设壁垒。按照梳理问题、明确需求、谋划场景的思路，谋划多跨协同、 综合集成、资源节约的数字政府综合场景。对于省级共性需求，根据 业务职能确定牵头单位统建；对于市县共性需求，通过省级统建、各 地应用或“揭榜挂帅”、复制推广等方式，强化共性能力集约共享。 创新数字化场景全过程平台化管理模式。推动省市“多部门、多 层级”会商，建设数字化场景全流程管理服务平台，推动数字化场景 管理服务全流程标准化、规范化。围绕数字化场景创新全生命周期， 由平台提供需求验证、场景设计、申报入库、评价比选、实施监测、 考核评估、宣传推广等服务，为场景需求方提供策划工具，为场景供 给方提供展示窗口，为场景管理方提供统筹抓手。持续跟踪数字化全 流程管理服务平台应用成效，不断优化场景创新机制，优选典型场景 推广复制，形成场景创新“一盘棋”。

“三视角”推动设计协同随着数字化改革全面推进，部门间协同观念不强、协同机制缺乏、 协同效能不高等问题越发凸显，需要从管理闭环、服务体验、资源配 置等视角，持续完善数字化履职场景协同设计，服务数字政府一体化 建设。 加强履职场景组织协作，实现全主体、全链条协同设计。以提升 政府数字化履职能力为导向，聚焦“横跨、纵跨、外跨”数字化关联 场景，组建主体多元、协作紧密、融合贯通的场景协同设计专班，保 障场景设计全过程、全链条协同。由场景建设主管部门主导，整合关 联场景提出的需求部门、场景建设服务提供商、场景最终群众或企业 用户，形成“需求方+供给方+使用方+管理方”的场景协同设计专班， 在全过程就业务流程再造、场景验收标准、场景建设方案等达成共识， 从源头推动场景设计的合理性、一致性和有效性。

提升履职场景服务体验，实现全要素、全方位协同设计。以履职 场景中受众的服务体验升级为导向，从需求侧识别履职场景中角色、 环节、时空、活动、方法、结果等要素及其关联关系，将多个关联小 场景整合为完整闭环的综合场景。由综合场景引领上下游服务流程重 构，强化以综合场景为中心的“多级跨域协作办、关联事件一次办、 主体事件联合办”等履职场景协同设计，通过要素聚合及场景整合提 升场景用户整体性、全方位的服务体验，助力政府履职协同效能提升。 优化履职场景资源配置，实现网络化、动态化协同设计。以履职 场景效能最大化为导向，统筹谋划数字资源分布与供给，综合研判关联场景建设数字资源需求的重要性与紧迫性，建立态势感知、统筹处 置、动态调配、分级协作的资源配置规则。通过数字资源流通，促进 不同层级政府间的有效协作，强化政府与市场、社会等多元主体之间 的资源共享和协同互动，进一步缩短城乡发展差距、区域发展差距， 推动数字政府整体高质量发展。