数据要素产业发展背景、驱动力及发展史回顾

宏观经济新形势之下，寻找新的生产要素已成必然。

1.数据要素产业发展的必然性

历史数据表明，传统要素对我国经济增长的拉动作用边际减弱。土地要素方面，我 国城镇化率2021年达到62.5%，上升空间相对有限。劳动力要素方面，我国人口增 速放缓，老龄化进程加快。 资本要素方面，全球固定资本形成总额占GDP比重长期停滞，我国固定资本形成总 额占GDP比重维持在40%左右，国内资本效率由1985-2007年的0.52下降至2008- 2020年的0.24，对经济增速提升作用有限。

数据要素有望成为新的生产要素，推动数据要素产业已成政策新趋势。伴随大数据 时代到来，全球数据爆发式增长，数据资源快速累积，成为各国新的经济发展动力。 数据要素影响宏观经济增长主要通过两个途径： （1）途径1：赋能其他生产要素，提高资源配置效率，实现要素协同效应； （2）途径2：与途径1紧密相连，正因能够提升效率，数据要素本身变得具有价值， 这一价值既通过数据积累作为生产资料而实现，又能转变为数据资产通过增值、交 换而产生价值。 但是，由于数据要素在特定条件下还存在一定的负外部性，例如数据垄断和隐私泄 密，又可能负面影响经济增长，因此需要一定的制度及技术约束。

数字经济是实现双循环新发展格局的重要支撑力量。以国内大循环为主体、国内国 际双循环相互促进的新发展格局，是应对当前国际发展形势不稳定性不确定性增大 的必然战略选择。 党的二十大报告指出，加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打 造具有国际竞争力的数字产业集群。报告明确了中国未来经济发展的重点和实现路 径。加快数字经济的发展可以有效打通生产、消费、分配与流通环节，并通过产业的 数字化升级，助力双循环新发展格局的形成与发展。 数字经济成为驱动我国经济发展的关键力量。根据《全球数字经济白皮书（2022 年）》，2012-2021年，我国数字经济平均增速为15.9%，数字经济占GDP比重由20.9% 提升至39.8%，年均提升约2.1pct。数字经济整体投入产出效率由2002年的0.9提升 至2020年的2.8。 在全球47个主要国家中，2021年中国数字经济规模占比超过18%，仅次于美国，位 居世界第二。

我国传统的经济发展模式比较依赖土地财政。资本是经济增长第一驱动力，财政收 支压力和各地政府竞争态势导致了各级地方政府的债务依赖和土地依赖，举债建设 和土地财政成为各级地方政府的共同选择。 从数据财政的视角看待数据要素市场，显性的典型好处就是盘活存量资产，有望开 拓新的国资收入来源和税源。当然，从业界实践来看，在法规确权、会计计量等层面 还有较多工作要做。

数据要素生命周期可分为两阶段，不同阶段有不同的数据财政实现方式。 第一个阶段在数据进入市场之前，主体是政府，数据财政主导这一阶段的数据采集、 储备和授权使用数据的核心过程。以公共部门为代表所掌握的公共数据是数据财政 的核心资产和关键来源，数据要素市场80%左右的高权威高价值数据源于公共数据。 此外，需要注意的是，部分公共属性数据也由非公共部门的主体所掌握，其使用规 范或需要更多的制度规范。 对于具有准公共物品性质的政府数据，政府可作为国有资产进行国有专营或授权经 营，获得收益。政府对进入数据要素市场交易的私域数据或跨国交易的数据产品提 供数据身份认证服务，个人和企业的数据需要数字身份认证，才能流通，而数字身 份认证由政府管控，政府通过为私域数据提供数字身份认证可以获取收入。

第二个阶段在数据进入市场之后，主体是企业，数据财政在数据开发、服务等过程 的外围，不参与企业、个人的数据利用过程，通过税收过程进行监管。随着数据要素 市场发展，数据商品、数字资产增长都会十分迅速，因而基于数据类型的交易会为 政府带来可观的增值税和所得税收入。同时，为了促进数字经济的发展，政府也将 对相关生产数据产品和服务的个人和企业进行财政补助。 因此，站在目前的时间点看，数据要素市场的构建和发展，对于政府而言，意味着 新的国资收入来源和新的税源。但从更宏观的视野来看，后续还有广阔的扩张空间， 比如繁荣的数据要素市场有望对其他传统产业产生“正外部性”，有望使得整个经 济体更加繁荣。

2.数据要素产业发展的驱动力

政策端：利好频出，顶层机制逐步成型

数字经济新时代下，我国积极推进数据要素市场建设，2022年下半年以来政策红利 加速释放。2015年，党的十八届五中全会就已将大数据上升为国家战略数年以来， 一系列的政策持续发力，不断促进着数据要素产业的发展。 步入2022年以来政策红利加速释放， 2022年底发布的《企业数据资源相关会计处 理暂行规定（征求意见稿）》，为数据要素在实务界的规范化处理打下基础。

产业端：数据要素产品的供给端与需求端皆有客观需求

数据要素投入生产的途径可分为三次价值释放过程，即数据支撑业务贯通、数据推 动数智决策、数据流通对外赋能。前两次价值释放创造了对数据要素的需求，第三 次价值释放创造了对外数据要素的供给。 数据要素市场供给与需求客观存在。现阶段，企业普遍经历了数据要素的三次价值 释放，此时组织内部的数据早已无法满足企业战略决策的要求，企业更多地希望通 过获得外界的数据来进一步赋能生产决策，这进一步刺激了市场对数据要素的需求。 同时，相当一部分企业在生产经营过程中积累了大量的数据，由于多方面客观因素 的限制，自己无法完全实现数据的价值，会有对外提供数据要素的需求。 近年来，全国建立了诸多数据交易所，从数据产品数量、年度交易额、数商数量等方 面的历史数据来看，数据要素市场正在日趋活跃。

3.我国数据要素市场发展史：今昔对比

法规确权等多种因素导致数据要素存在交易难点。相比传统的生产要素，数据具有 可复制性、非标准性、隐私性、权属复杂性等特点，这些特点导致数据要素存在交易 难点。 如：法规制度层面，数据交易前，必须确定权属，而数据的形成涉及多方，这导致其 权属是难以确定的；实践的可行性层面，数据容易复制的特点往往导致拥有数据的 一方担心失去对数据的控制权，而不愿进行交易，由此导致数据自留和垄断。

从我国早期数据交易实践来看，由于法规制度、实践的可行性层面存在一定的不明 晰点，过往数据交易多在场外进行交易，且存在无约束扩张发展的可能性。 中国移动研究院将数据要素流通市场分为三个阶段：“野蛮生长”的 1.0 时代（过 去）、“交易平台主导”的 2.0 时代（现在）、“数据资源型企业主导”的 3.0 时 代（未来）。其中1.0时代有代表性的数据市场主体往往通过自有数据、爬虫抓取、 地下黑产等交易方式获取数据，并与下游客户交易，存在法律和道德风险。 例如，2019年魔蝎数据、新颜科技、聚信立等多家智能风控数据公司因违规开展爬 虫业务遭警方调查；同年3月，巧达数据集团遭“央视 315 晚会”曝光。该公司在 未经授权的情况下窃取个人简历数据，并非法贩卖获利数亿元。

伴随制度建设的推进和技术的不断成熟，数据市场2.0时代有望解决部分痛点，数据 要素市场初见雏形。 政策方面，国家的顶层涉及逐步完善，与数据相关的法律法规能够较为有效地对数 据交易进行监督，未来我国有望在数据确权领域不断取得进展。 技术方面，区块链因其实时触达性、智能合约自动执行等特点，可以通过完整地记 录交易过程、提供可信的执行环境来缓解二次转售和其他交易问题；时间戳技术可 以有效记录交易的时序减少数据交易的欺诈与争议行为；密码学的发展，使得数据 传输过程更加安全可控；监管沙箱和人工智能算法的成熟加强了数据交易过程中的 监管力度；隐私计算和联邦学习等技术可以解决数据隐私性和机密性的问题。 数据交易所的存在有力推动数据交易市场高质量发展。交易所作为独立第三方，公 平公正性有所保障，减少了争议。交易所的可追溯性在保障了买卖双方权益的同时， 也有利于监管机构的监督执行，此外交易所还有价值发现和记录等诸多功能。

它山之石可以攻玉：中美欧数据要素产业治理对比

数据要素治理方面，欧盟选择了“监管为主”的路径，美国选择了“创新为主”的 路径，我国则选择了创新和监管均衡发展的路径。 欧盟选择“监管为主”的路径。欧盟在大力推动数字化转型的过程中，统一立法、立 场严苛，形成了系统化的法律体系，对数字经济和人工智能进行严格监管，这一点 在数据确权、隐私保护、数据跨境流动、互联网反垄断等方面表现明显，治理目标是独立自主。 美国选择“创新为主”的路径，助力数据要素领域的主导地位。作为数字经济世界 强国，美国优势明显，一直坚持鼓励技术创新，利用市场积极性和地方自主性来发 展数字化能力，面对互联网公司的垄断，美国虽有相关的调查和诉讼，但整体仍以 创新为导向，监管为辅助，立法方面分散而宽容。 我国选择了创新和监管均衡发展的路径。作为后发国家，我国相关产业发展迅猛， 治理路径综合考虑欧美的两种途径，牢牢把握住发展的机遇，希望通过数据要素产 业治理实现弯道超车。（注：部分观点引自清华大学数据治理研究中心及抖音集团 数据及隐私法务共同发布的《数据要素治理研究报告》）