上合组织数据要素市场化配置目标、路径及方案建议介绍

借鉴中国较为成熟的经验及结合上合组织的特点，尝试提出上合组织数据要素市场化提出总体的配置方案框架建议，供后续研究参考。

1.数据要素市场化配置目标

上文已提出了关于上合组织在数据要素市场化配置中的目标及愿景，此处不再赘述。值得一提的是，今年正值共建“一带一路”倡议提出十周年之际。十年来，中国秉承共商共建共享原则，与“一带一路”沿线国家始终将基础设施“硬联通”作为重要方向，将规则标准“软联通”作为重要支撑，将共建国家人民“心联通”作为重要基础，取得了积极进展和系列重大成果。12022 年，在推动共建国家基础设施互联互通方面，“一带一路”建设可谓硕果累累。雅万高铁作为东盟第一条高速铁路试验运行，柬埔寨第一条高速公路正式通车；2022 年开行中欧班列 1.6 万列、发送160 万标箱，同比分别增长 9%、10%，充分发挥中欧班列战略通道作用；西部陆海新通道班列发送货物 75.6 万标箱，同比增长18.5%。2同时，中国积极推进共建“一带一路”国家标准领域对接合作，已有超过三分之一“一带一路”沿线国家和地区在建重点基础设施项目采用中国标准，中国行业或企业在全球市场主导能力显著提升。3在此背景下，上合组织可以在原有的合作声明的基础上，达成共识，加快数据要素的互联互通，抢占数字经济新高地。

2.数据要素市场化配置的路径

明确上合组织数据要素市场化配置的具体路径，如建立统一的数据标准、规范和协议，推动数据跨境流通和交易，构建完善的数据交易平台和服务体系，培育多元化的数据交易主体和模式等。

（1）制定统一的数据标准、规范和协议。上文提到，各成员国之间的数据标准不统一，在数据共享交换流通时，则可能因为数据显示错误、排序错误、传输错误等情形，阻碍数据流通。例如，如果接收方将发送方提供的按照 UTF-8 编码进行传输的中文文本按照ASCII 编码进行传输，就可能会出现字符丢失或变形的情况。为解决此类问题，提出如下建议： 一是可参考国际通用或先进的数据标准、规范和协议。结合成员国实际情况和需求，制定适合上合组织合作范围内统一的数据标准、规范和协议，并进行定期更新和完善。二是上合组织应该推广使用通用或兼容性强的数据格式和编码方式。在保证数据质量和效率的前提下，尽量减少因为使用特殊或私有的数据格式和编码方式而造成的障碍和损失。例如，使用XML、JSON 等通用格式来表示结构化或半结构化的数据；使用UTF-8等通用编码来表示多种语言字符。 三是上合组织应该建立专业的数据交换平台和工具。在发送或接收方之间进行有效的数据清洗、校验和转换，消除数据中的错误、冗余或不一致，保证数据的准确性和完整性。例如，使用ETL（Extract, Transform, Load）等技术或工具来提取、转换和加载数据。

四是建立统一的数据流通协议。数据跨境协议是指在数据跨境流动过程中，数据提供方和数据接收方之间签订的关于数据处理范围、保护措施、安全事件处置等方面的约定，以保障数据的安全和合规性，促进数据的开放共享和流通。在上合组织制定统一的数据跨境协议，有利于明确双方的权利义务，增强上合组织成员国之间的信息安全信任和合作，防止数据泄露、滥用、篡改等风险，维护各国的国家安全、公共利益和个人隐私；有利于展现上合组织在国际信息安全领域的影响力和话语权，为构建和平、安全、公正和开放的信息空间贡献“上合智慧”和“上合方案”。制定统一的数据跨境协议，可以参考中国在2023 年6月正式施行的《个人信息出境标准合同办法》等相关标准文件，确定数据分类分级、数据处理范围、数据保护措施、数据安全事件处置等内容，并根据不同类别和类型的数据采取相应的保护措施和使用规范。同时，也可以借鉴其他国际组织或机构在数据跨境方面的经验和做法，如欧盟的《通用数据保护条例》（GDPR）、亚太经合组织（APEC）的《跨境隐私规则》（CBPR）等经验。

（2）构建上合组织统一数据交易流通监管体系及数据交易平台。数据要素交易流通是数据要素市场化配置的重要手段和途径，而正如上文所述，上合组织成员国之间在数据规则制度、技术标准、安全保障等方面存在差异和障碍，数据流通和交易效率不高，数据价值未能充分释放。因此，在当前形势下，有必要建设统一的数据交易流通监管体系引导上合组织成员国安全合规地进行数据交易流通，并通过多层次数据交易平台实现数据资源的市场化配置，对于上合组织具有重要意义。 我们在第二章详细介绍了上合组织成员国及各观察国间的数据跨境流通监管规则，可看出各个国家之间出于数据主权、国家安全的考虑，对数据跨境流通总体上来说是持谨慎的态度。而要在区域性组织中实现统一的数据流通规则体系，是一个复杂漫长的过程，需要取得各个成员国的统一认识，并通过制定多边协议进而达成可落地的实施方案，本处不再赘述。

在上合组织地方经贸合作示范区内构建数据交易平台是完善数据要素市场化配置的重要途径。目前，在中国区域内已经为服务上合组织而建设的涉及数据领域的平台，如上海合作组织国家多功能经贸平台、中国—上海合作组织大数据合作中心、中国—上海合作组织地方经贸合作综合服务平台等多个平台，但这些平台的类型、形式、内容、服务等方面也存在较大差异，且这些平台目前均没有涉及开放数据交易的功能。数据交易流通是数据要素价值释放最直接、最有效的途径之一，在上合组织构建数据流通交易平台可以为上合组织国家间提供多元化、个性化、智能化的数据服务，满足各类主体的不同需求，激发数字经济活力和创新力。为此，在上合组织间构建完善的数据交易平台变得具有必要性和紧迫性。上合示范区是国务院批准设立的全国首个面向上合组织国家的地方经贸合作示范区，旨在打造“一带一路”国际合作新平台，拓展国际物流、现代贸易、双向投资、商旅文化交流等领域合作。 1在此背景下，上合示范区内建设数据交易平台具有可行性，具体有以下几个方面：

其一，地理位置优势。上合示范区位于中国东部沿海的山东省青岛市，是连接亚欧大陆的重要枢纽，是“一带一路”建设的重要节点，是上合组织国家间经贸往来的重要通道。上合示范区内建立数据流通交易平台，可以充分利用其地理位置优势，打造陆海空多维度的数据物理通道，实现数据的高效流动和交换。其二，政策支持优势。上合示范区内建立数据流通交易平台，可以充分利用其政策支持优势，探索制定更加开放、灵活、创新的数据政策和法规，为数据流通交易提供更加有利的制度环境。其三，市场需求优势。上合示范区涵盖了港口、物流、贸易、金融、旅游等多个领域，涉及了海关、税务、检验检疫等多个部门，聚集了众多的企业、机构和个人，对数据资源和服务有着旺盛的需求。上合示范区内建立数据流通交易平台，可以充分利用其市场需求优势，整合各方面的数据资源和服务需求，形成规模化、多样化、高质量的数据市场。 其四，国际合作优势。上合示范区是面向上合组织国家的开放平台，是促进“一带一路”沿线国家经贸合作的桥梁纽带，是推动构建人类命运共同体的实践载体，具有广阔的国际合作空间和潜力。上合示范区内建立数据流通交易平台，可以充分利用其国际合作优势，加强与上合组织国家及其他相关国家和地区在数据领域的对接和沟通，拓展数据合作的广度和深度。

综上所述，我们对上合示范区构建数据交易平台提出如下方案建议： A. 建立统一的数据管理平台。上合示范区内应建立一个统一的、开放的、高效的、安全的数据管理平台，作为各方进行数据流通交易的主要载体和窗口。该平台应具备以下功能：一是提供全面、及时、准确的经贸信息，包括政策法规、市场动态、行业分析、项目推介等；二是提供多元化、个性化、智能化的数据服务，包括报关报检、物流运输、金融保险、税收政策等；三是提供公开透明的数据治理规则和机制，包括数据定义、分类、编码、格式、协议等；四是提供先进可靠的数据技术和服务体系，包括隐私计算、云存储、算力服务等。 2022 年 11 月 25 日，中国—上海合作组织地方经贸合作综合服务平台正式上线运行，该平台是上合示范区推出的全国首个面向上合组织国家地方经贸领域的一站式公共服务平台，依托中国国际贸易“单一窗口”，打造成为中国与上合组织国家间经贸资讯服务中心和数据交互中心，为上合组织国家间经贸开放融通提供示范方案。1基于该平台覆盖了上合国际经贸交易、通关、物流、金融各环节服务功能，未来将会沉淀海量有价值的数据。在解决了数据产权制度及数据收益分配的前提下，可考虑依托该平台作为数据提供方输出一批有价值的数据产品，也可考虑就该平台内开发具有数据交易的功能，供上合组织成员国企业之间实现数据资产的流通交换。

B.推进数据互联互通。上合示范区内数据交易平台应推进与上合组织国家及其他相关国家和地区在数据领域的互联互通，打造数据的“丝绸之路”。具体措施包括：一是建立数据物理通道，利用陆海空多维度的通信基础设施网络，实现数据的高效流动和交换；二是建立数据标准对接，通过协商和融合，实现数据的互通互认和兼容转换；三是建立数据共享机制，通过平衡和协调，实现数据的合理分配和利益共享；四是建立数据合作机制，通过对话和沟通，实现数据的协作创新和发展共赢；五是与国内数据交易所建立良好的合作关系，实现数据资源的优势互补，共享共赢。上合组织数据交易平台可以利用其区域内的数据资源优势，为国内数据交易所提供更多更丰富的数据供给，满足国内市场的多元化需求。同时，国内数据交易所也可以利用其本土化的市场运营经验和技术能力，为上合组织数据交易平台提供更多更高效的数据服务，促进区域内的数据流通和价值创造。

C.完善数据服务体系。上合示范区内数据交易平台应完善数据服务体系，提供全方位、全周期、全链条的数据服务，满足各方的不同需求。具体措施包括：一是引进和培育一批专业化、国际化的数据技术和服务提供商，形成有竞争力和影响力的数据生态圈；二是开发和推广一批多元化、个性化的数据服务产品，提供差异化和定制化的数据服务选择；三是建立和完善一批规范化的数据服务评价和监管机制，提供公正透明的数据服务质量和效果；四是建立完善的数据交易合规审查规则和数据资产登记制度，提供数据确权、数据估值定价等交易服务体系。 D.加强数据创新应用。上合示范区内应加强数据创新应用，提升各方的数据应用能力和水平，实现产业升级和转型。具体措施包括：一是加大对数据创新应用的投入和支持，鼓励各方开展基于数据的研发和创新活动；二是加强对数据创新应用的培训和教育，培养各方具备数据素养和能力的人才和专业；三是加强对数据创新应用的展示和推广，推动各方分享和交流数据创新应用的经验和成果；四是加强对数据创新应用的激励和奖励，表彰和奖励在数据创新应用方面取得突出贡献的个人和组织。 E.深化国际数据合作交流。上合示范区内应深化与上合组织国家及其他相关国家和地区在数据领域的合作交流，增进各方的相互了解和信任，促进各方在共同利益和关切下达成共识和协调。具体措施包括：一是举办定期或不定期的数据合作交流会议或论坛，邀请各方政府、企业、机构、专家等参与讨论交流；二是建立常态化或专项化的数据合作交流机制或平台，为各方提供沟通协商的渠道和窗口；三是开展多层次或多领域的数据合作交流项目或活动，为各方提供合作学习的机会和平台；四是建立互惠互利或共建共享的数据合作交流原则或理念，为各方提供合作共赢的目标和动力。总之，上合示范区内建立数据流通交易平台是一项具有重要意义、优势、机遇、难点和挑战的战略任务，需要各方共同努力，积极探索，不断实践，以期为上合组织国家间数据合作提供示范方案和引领作用。

3.培育多元化的数据交易服务生态

参考中国目前的数据交易市场现状，场内交易市场仍处于初期探索阶段，交易市场仍不是太活跃，甚至多个地方数据交易场所尚未正式开展业务。而几个比较活跃的数据交易机构，如贵阳大数据交易所、深圳数据交易所、北京数据交易所以及上海数据交易所，能够发现这些数据交易所均在积极构建自己的数据交易生态，通过积极发展数商、数据中介机构、数据经纪人、第三方专业服务机构等方式有效联动各方数据资源，推动数据要素市场形成一种新的多元化的数据商业模式。 在上合示范区内培育多元化数据交易服务生态，可以为数据提供更多的流通渠道和收益机制，为数据需求方提供更多的选择空间和应用场景，为数据交易双方提供更多的信任保障和风险防范，为社会公众提供更多的共享利益和发展机遇。培育多元化数据交易服务生态应该围绕以下几个方面来实现：培育专业化的第三方服务机构。中国在“数据二十条”中对数据交易服务生态提出了要围绕促进数据要素合规高效、安全有序流通和交易需要，培育一批数据商和第三方专业服务机构。其中重点鼓励要有序培育数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等第三方专业服务机构。建立数据商和第三方专业服务机构的培训和评价体系，提供数据交易相关的知识、技能、规范等培训，建立数据商和第三方专业服务机构的信用评价等机制，提升数据交易的质量和效率。建立数据商和第三方专业服务机构的激励和支持政策，提供税收优惠、财政补贴、金融扶持等政策措施，鼓励数据商和第三方专业服务机构创新发展，提升数据交易的活力和竞争力。在上合组织中，应重视培育一批熟悉上合组织多个国家国情政策的第三方专业机构，如探索构建具有“上合特色”的数据经纪人、数据信托制度促进数据要素的流通价值实现。

加强数据供给方的培育和激励。鼓励上合示范区内的政府、公共事业机构，企业、个人等提供高质量、高价值的数据资源或数据产品，建立数据确权、评估、认证等制度，保障数据的安全和合规。在数据流通交易市场，数据权属是直接影响数据供需双方交易意愿的重要因素之一，只有明确了数据权属，数据供需双方权利实现才得以保障，才更愿意进入交易流通。但是数据确权一直都是一个国际性难题，中国在“数据二十条”中，率先提出了数据三权分置的产权制度，是一个重大的理论创新，可成为一种国际经验借鉴。由中国提出的“数据三权分置产权制度”，主要内容为淡化数据的所有权，建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度，根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。关于公共数据，从国际层面看，目前还没有一个统一的公共数据的定义和分类，不同的国家或地区对于公共数据的理解和界定也有所差异。一般来说，公共数据可以理解为由政府或具有公共事务管理职能的部门在管理公共事务过程中收集的数据。

从国内层面看，以中国为例，目前从法律层面也并未对公共数据做出明确的定义，其相关定义及规定目前更多的是出现在各地的地方立法层面中。“数据二十条”中明确提出，对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破“数据孤岛”。这一政策精神的提出具有引领性和前瞻性。但由于区域性组织不同于单一主体的国家，在制度上可由一国的中央机关自主决定即可制定相关的政策规定，而区域性组织之间在对某一法律事件定义时，通常需要经过漫长的多边协商过程。聚焦到作为“一带一路”地方经贸合作的先行区的上合地方经贸合作示范区来说，因其平台面向的是为上合组织国家提供多功能的综合服务，在管理过程中可能会汇聚各个国家各种类型不同的数据，是否可以按照公共数据进行定义？是否可以按照“原始数据不出域”的方式开放共享？如何定义“域”的边界？是以上合组织之间共同打造一个全新的公共数据开放平台还是在原有平台中实现公共数据的开放？这是一个极其复杂的问题，本白皮书仅是抛砖引玉，不在此详细展开，留待下一步的研究探讨。

对于企业数据，如是其通过合法收集，并采取了访问管控措施的，同时满足了其所在国以及中国数据流通监管政策的数据，应赋予数据资源持有权，承认和保护其对持有数据资产的经济利益；而对于已经取得数据主体合法授权或者数据资源持有者合法授权的情况下，可以赋予其对这些数据享有加工使用权；对于数据处理者经合法收集或合法授权的数据，经其投入了创造性劳动和进行实质性加工，并形成具有一定价值和功能的数据集合或数据产品、数据应用，可对数据产品进行开发、使用、交易和支配的权利。数据产品经营权还包含了对自己研发的数据产品进行使用或授权他人使用的权利、根据市场规则和公平原则，对自己研发的数据产品进行出售、转让、许可或以其他方式交易的权利、对自己研发的数据产品享有排他性的支配和处分的权利，可以决定数据产品的生命周期、更新频率、维护方式等。

对于个人数据，基于上合组织是一个区域间国际组织，在上合组织尚未形成统一的数据跨境流通监管政策时，各成员国数据产品中若包含个人信息的，首先需要满足所在国的数据监管政策，这是数据能够在中国享有相关数据权利的前提。其次，由个人持有或数据处理者按个人授权范围采集、持有和使用数据，明确个人信息数据的采集目的、授权方式、使用期限等，保障个人隐私和数据安全。在个人信息保护上，各国监管政策均保持严谨的态度（详见第二章），如进入流通的数据产品违反中国《个人信息保护法》的，则无法进入流通交易。值得一提的是，中国目前对于数据跨境流通的政策均侧重于数据出境的监管，而在上合示范区内可能涉及各个成员国数据入境的问题，如何保障数据入境的安全风险管控，这也是需要考虑的地方。建议在条件成熟时，可考虑在等特定区域打造跨境大数据存储处理基地和国际数据枢纽港，利用国际互联网专用通道，让数据和信息实现上传/下载自由流动，并与国内互联网物理隔离，以防范数据入境的一些不可控风险。