美国的金融-税法混合监管模式分析

所谓金融-税法混合监管模式，就是在金融监管模式的基础上，又将虚拟货 币的相关活动纳入到本国或本地区的税法监管体系之中，从而对虚拟货币相关交 易活动进行征税的监管模式。

目前全球范围内对于虚拟货币的监管逐渐由金融监管型向金融、税法混合监 管型转化，这与全球范围内虚拟货币交易量逐步扩大，涉及虚拟货币交易产业链 逐步发达有关。对虚拟货币相关交易活动进行征税活动最早源于北欧诸国。芬兰 税务局早在 2013 年就发布了向包括比特币在内的虚拟货币交易征收所得税的指 示并明确了相应的征税规则。根据芬兰所得税法案，当某种类的虚拟货币与其他 种类的虚拟货币兑换时，应当适用资本收益征税规则。当虚拟货币被用作商品或 者服务的支付手段时，相关的交易被视作为一种贸易，应当征收相应的增值税 。 冰岛的做法与芬兰类似，冰岛税务局每年发布的年度所得税申报指南中均要求将比特币等虚拟货币作为“Aðrar eigniráð ”纳税。与此同时，冰岛近年亦提出 了根据自然资源使用情况对虚拟货币“挖矿”企业进行征税。

美国对于虚拟货币的金融-税法混合监管模式在世界范围内发展较为成熟， 是这一监管模式的典型代表。

在税法监管领域，美国联邦财政部国内税务局（IRS，以下简称“美国国税 局”）早在 2014 年就开始着手建立虚拟货币领域的纳税人报告制度。该制度旨 在将虚拟货币相关交易纳入联邦层面的税收监管体系之中。其后美国国税局发布 了《2014-21 通知-虚拟货币指南》 4（以下简称“2014-21 通知”）该通知将可 以兑换为法定货币的虚拟货币认定为“财产（assets）”，并进一步明确了有关 财产的纳税原则适用于虚拟货币的开采、持有和交易等行为过程；纳税人因提供 商品或服务而接受虚拟货币价值达 600 美元以上的需要向 IRS 申报；第三方支付 机构使用虚拟货币作为支付手段的，如果一年内交易金额超过 2 万美元，或为单 一客户交易笔数超过 200 笔的均需要向美国国税局提交相关交易情况。总体而言， 2014-21 通知仅是一个总括性的指引，其虽然提出了一系列有关虚拟货币交易的 纳税要求，但并未给出详细的纳税方式和纳税方案，这使得符合该通知指明的纳 税要求的纳税人缺乏明确的公式计算通过虚拟货币获得的应税所得，也无法获知 自己应当向何种部门进行纳税申报。

因此在 2014-21 通知发布后至 2018 年 3 月 前的很长一段时间内，符合 2014-21 通知的虚拟货币纳税人并没有申报应税收入 并支付由此产生的税款。易言之，该通知存在长达四年的“悬而不用”状态。2018 年 3 月美国国税局出台了一系列指导性文件细化虚拟货币相关交易的纳税方案 与纳税步骤，明确了使用虚拟货币向独立承包商或其他服务商提供支付的纳税人 适用自雇税的相关税收规则，并由支付者填报 1099-MISC 纳税表格5；使用虚拟 货币作为员工工资进行支付的雇主必须填报 W-2 纳税表格 6，并缴纳联邦所得税 预提和工资税；特定的代表商户接受其客户支付的虚拟货币进行结算的第三方公 司，则需要通过填报 1099-K 表格纳税表格 7。通过上述一系列的细化措施，美国在联邦层面初步建立起了针对虚拟货币交易的纳税体系并结束了 2014-21 通知 的“悬而不用”状态，在税务实务中正式开始向虚拟货币相关交易征税。

在 2014-21 通知后，联邦层面美国国税局 IRS 在 2019 年 10 月发布了另一项 针对虚拟货币持有者持有的虚拟货币的税务指南，即《2019-24 税务规则》（以 下简称“2019-24 规则”） 8。该规则又对虚拟货币相关交易的税收问题进行了进 一步细化。

2019-24 规则有两处值得注意：第一，藉由该规则美国国税局在联邦 层面对虚拟货币的法律性质给出了简要的界定，即认定“虚拟货币是价值的数字 表示，虚拟货币不是美元也不是其他任何国家的法定货币。” 9这一界定虽然用 “价值的数字表示”（digital representation of value）避开了美国证券交 易委员会（SEC）与美国商品期货交易委员会（CFTC）有关虚拟货币构成证券还 是商品（commodity）的争论，但明确表明不承认虚拟货币的法定货币地位，否 定了虚拟货币的货币属性。第二，藉由该规则美国国税局在联邦层面解决了虚拟 货币硬分叉后的征税问题，硬分叉（hard fork）即某种既有的虚拟货币通过对 自身的区块链协议进行彻底改变后生成另一种新的虚拟货币的过程。某一既有虚 拟货币硬分叉后，可以产生两个分支，其一是硬分叉之前已经产生的基于之前的 区块链协议的虚拟货币，其二是遵循修改后的区块链协议的新类型的虚拟货币， 以比特币为例，2017 年 8 月 1 日比特币经历了一次硬分叉操作，从而产生了一 种新类型的虚拟货币——比特币现金。在比特币硬分叉后，原本持有比特币的纳 税人所持有的每一枚比特币又产生了一枚新的比特币现金。虚拟货币的硬分叉产 生了新的税收问题，即纳税人是否应当对硬分叉后产生的新的虚拟货币纳税。 2019-24 规则对于这一问题明确指出通过硬分叉产生的新的虚拟货币使得纳税 人的财富增加，对于增加的部分应当进行纳税。2019-24 规则颁布后至今，美国 国税局并未针对虚拟货币颁布其他专门的税收规则。除了美国国税局的 2014-21 通知与 2019-24 规则，2021 年 11 月美国国会通过的《基础设施投资和就业法案》 （Infrastructure Investment and Jobs Act,以下简称“基建法案”）通过专 门条款进一步扩大了经营虚拟货币业务的第三方中介平台的定义，按照该法案，任何代表另一人进行加密货币交易和转移的人或平台均应被定义为经营虚拟货 币业务的第三方中介平台，从而受到相应纳税规则的制约。同时该法案亦要求所 有经营虚拟货币的第三方平台必须向美国国税局报告其客户和涉及交易的账户。

从 2014 年的 2014-21 通知到 2021 年末的基建法案，美国对于虚拟货币的税 务监管呈现出愈发严格的趋势，这种趋势主要体现在两个方面：其一，虚拟货币 征税范围不断扩大，使用虚拟货币购买商品或服务、使用虚拟货币作为员工工资 进行支付、经营虚拟货币交易平台、经营虚拟货币相关的第三方支付业务等均被 纳入应税范围，且征税范围随着虚拟货币技术的发展依然呈现出不断扩大的趋势。 其二，虚拟货币业务逃税行为的监管力度不断扩大。迄今为止在刑事法律领域， 美国在联邦层面尚未针对虚拟货币业务修订美国刑法典涉及税务犯罪的相关条 款。但由于虚拟货币的匿名性特点，虚拟货币业务纳税申报过程中的偷税漏税行 为较为严重。美国国税局数次发文提醒虚拟货币业务纳税人应当如实报告相应的 纳税事项，并屡次提示虚拟货币业务纳税人若提交虚假纳税申报单可能承担的刑 事责任。

在金融监管领域，美国在联邦层面对于虚拟货币的金融监管尚无统一的监管 主体，目前联邦层面有美国金融犯罪执法网络局（U.S.Financial Crimes Enforcement Network，以下简称“FinCEN”）、美国证券交易委员会（U.S. Securities and Exchange Commission，以下简称“SEC”）和美国商品期货交 易委员会（U.S. Commodity Futures Trading Commission，以下简称“CFTC”） 三个部门共同行使虚拟货币的监管职责。

FinCEN 是美国财政部的下属机构，主要负责打击虚拟货币相关交易的洗钱 与恐怖主义融资活动。2013 年美国金融犯罪执法局发布了《银行保密法》，该 法明确规定了如果虚拟货币业务涉及虚拟货币的产生（获取）、转移、交易等行 为，则应当受到《银行保密法》的规制，FinCEN 则主要负责《银行保密法》的 实施与管理工作，防范和打击虚拟货币相关交易的洗钱、恐怖主义融资等刑事犯 罪，也是美国虚拟货币金融监管三大主体中最早对虚拟货币相关业务发起监管的 部门。FinCEN 早在 2013 年 3 月便制定了《监管规定适用于管理、交换和使用虚 拟货币的指引》，该指引从反洗钱与反恐怖主义融资犯罪的角度提出了虚拟货币 相关交易中的虚拟货币兑换者和管理者应当被认定为资金服务商，从而受到反洗 钱与反恐怖主义融资相关刑事法律的规制。从事上述业务的虚拟货币交易方必须向 FinCEN 注册、建立风险评估和反洗钱控制体系，这些体系包括建立完善的“认 识你的客户（KYC）”、定期向 FinCEN 报告虚拟货币交易的相关交易记录等内容。

SEC 是在联邦层面维护美国证券市场与金融市场的稳定并对违反《联邦证券 法》的个人和机构采取相应法律措施的机构。SEC 对虚拟货币的监管实质上采取 了“监管在先、立法在后”的监管进路。理论上 SEC 倘若对虚拟货币进行监管应 当基于一个前提，即虚拟货币应当属于《联邦证券法案》所规定的“证券”，但 在 SEC 对虚拟货币相关交易活动首次进行监管的 2013 年，在该年 7 月，SEC 指 控比特币存储信托在经营过程中违反证券法关于反欺诈和注册方面的规定。但在 当时，关于虚拟货币是否属于“证券”在美国尚无定论。实际上 SEC 正是通过 2013 年 7 月的这次监管及后续的几次监管确立了虚拟货币属于证券的司法规则。

SEC“监管在先、立法在后”的监管进路之所以能够实现，与美国《联邦证 券法案》对于“证券”概念内涵界定特点及英美法系的判例法传统有关。《联邦 证券法案》对“证券”概念采取了非常广义的界定，证券一词可以指任何票据、 股票、库存股票、债券……投资合同等。且《联邦证券法案》对这一定义后的“票 据”“股票”等概念的内涵亦没有进行解释，而是将解释权赋予联邦及各州的司 法机关。在司法实践中，联邦法院与各州法院各自发展出了界定某个客体是否属 于证券的测试标准 10。SEC 正是通过对虚拟货币的监管并“借司法机关之手”进 而将虚拟货币界定为证券，从而使得监管法律化，形成“监管在先，立法在后” 的监管进路。

CFTC 是在联邦层面监管美国商品期货和商品期权并对违反《联邦商品交易 法案》的行为进行调查并提起诉讼的机构。CFTC 对虚拟货币的监管进路与 SEC 类似，SEC 通过监管虚拟货币交易行为从而“借助司法机关之手”将虚拟货币的 法律性质归于“证券”，进而使得自身对虚拟货币的监管合法化。CFTC 则是通 过监管虚拟货币交易行为从而“借助司法机关之手”将虚拟货币的法律性质归于 “商品”，进而使得自身对虚拟货币的监管合法化，这种监管进路亦得益于《联 邦商品交易法案》对于商品的界定采取了极为宽泛的立法技术，除了特定的某些 项目如电影票房收入及其与此类收入相关的指数、度量、价值或数据之外的一切可以“签订未来交货合同”形式的物品、服务、权利或利益均可以被称之为商品 11。通过这一立法技术，虚拟货币被顺理成章地归类于“商品”，进而受到 CFTC 的监管。

除联邦层面的税法与金融监管外，美国在州政府层面亦有各自的虚拟货币监 管路径。整体而言，各州遵循 SEC、CFTC 及 FinCEN 三大监管机构对于虚拟货币 的金融监管框架及美国国税局关于虚拟货币业务的税务监管框架。在这一基础上 部分州亦会出台本州的虚拟货币相关的管理法案。在州政府层面影响最大的虚拟 货币管理法案是美国全国统一州法委员会（The National Conference of Commissionsers on Uniform State Laws,以下简称“NCCUSL”）于 2017 年 7 月出台的《虚拟货币业务统一监管法案》。NCCUSL 是美国 19 世纪末兴起的法律 统一运动的产物，该委员会设立的目的在于向各州推荐其拟制的模范法律文本以 达到统一各州立法的目的。目前 NCCUSL 制定的《统一商法典》等模范法律文本 被美国各州广泛采用。《虚拟货币业务统一监管法案》包含了全面具体的虚拟货 币监管规则，对各州虚拟货币监管立法影响巨大。《虚拟货币业务统一监管法案》 内容涵盖经营虚拟货币业务机构资质及从业人员要求、经营事项披露机制、反欺 诈、反洗钱和反恐怖主义融资机制建设要求、虚拟货币业务执法具体要求、虚拟 货币业务豁免条款等多项内容。

在经营虚拟货币业务机构资质及从业人员要求方面，《虚拟货币业务统一监 管法案》规定了虚拟货币业务经营主体的许可制度，监管部门对申请从事虚拟货 币业务的经营主体应当对该主体涉及的经营内容、人员资质、经验等进行审查； 经营主体应当提交包括开展虚拟货币业务时使用的机构名称或商标、实际控制人 的法定名称及地址、当前即历史开展的虚拟货币业务描述、开展虚拟货币业务的 服务器管理人信息及相关的管理协议、高级管理人员的工作经历等材料，监管部 门对经营主体提供的上述材料进行全面审查，审查合格者方能获得经营虚拟货币业务的许可牌照。

在经营事项披露机制方面，《虚拟货币业务统一监管法案》规定数字业务经 营主体应当对其经营的虚拟货币相关业务进行明确而必要的信息披露，披露的内 容主要包括虚拟货币不属于法定货币的声明、详细收费列表、计算的收费方式以 及收费时间、虚拟货币转移或兑换正常的及不可撤销的情况和例外、经营主体的 责任及义务、投资者获得收据、交易凭证的权利等内容。

在反欺诈、反洗钱和反恐怖主义融资机制建设方面，《虚拟货币业务统一监 管法案》要求经营虚拟货币相关业务的经营主体应当建立并执行反欺诈、反洗钱 和反恐怖主义融资机制。这些机制除了包括 FinCEN 已经规定的如“认识你的客 户（KYC）”等传统的反欺诈、反洗钱和反恐怖主义融资制度外，还规定了保护 虚拟货币业务投资者制度、解决虚拟货币业务经营主体与投资者之间的争议解决 程序、虚拟货币业务投资者对交易提出申诉的程序及处理机制等内容。

在虚拟货币业务执法要求建设方面，《虚拟货币业务统一监管法案》明确了 对经营虚拟货币相关业务的经营主体的持续性监管措施，确定了监管部门可对持 有虚拟货币业务执照的经营主体展开年度检查，在年度检查外，还可根据实际情 况开展额外的检查，该法案亦规定了监管部门对于检查不合格的虚拟货币业务经 营主体的许可证吊销机制。

在虚拟货币业务豁免方面，《虚拟货币业务统一监管法案》出于对虚拟货币 业务初创企业的扶持，规定对每年进行虚拟货币业务金额在 5000 美元以下的营 业主体实行完全豁免，即上述机构可以不用申请相应的执照，对每年经营额度小 于 35000 美元的营业主体，可以临时注册主体身份开展虚拟货币业务，在两年的 营业期内无需申请执照。

除《虚拟货币业务统一监管法案》外，在州政府层面较有影响力的虚拟货币 监管法案是纽约州于 2015 年 6 月发布的《虚拟货币监管法案》。在该法案发布 前，纽约州金融服务管理局（NYDFS）早在 2014 年 7 月就提出了一个名为“加密 货币许可证制度”的虚拟货币全面监管框架，该框架及《虚拟货币监管法案》从 虚拟货币业务市场准入管理、消费者资产保护、网络安全、反洗钱及反恐怖主义 融资等多个领域对虚拟货币业务进行了规管，纽约州的虚拟货币立法时间早，规 定全面，对各州建立虚拟货币专门法案起到了一定的示范作用。在纽约州之后， 新罕布什尔州也于 2016 年 1 月对本州的《货币转移许可法》进行了修改，虚拟货币交易被纳入该法案的监管范围之内。该州随后在 2019 年审核通过了 NHHB270 法案，该法案旨在将虚拟货币支付费用和税收问题合法化。华盛顿州亦通过修改 本州的《货币转移法》将所有的虚拟货币业务经营主体纳入到《货币转移法》的 框架之中。整体而言，州政府层面对于虚拟货币业务的立法集中于 2016 年前后， 在 2017 年《虚拟货币业务统一监管法案》发布后，尚未制定本州虚拟货币相关 业务的州多采纳了《虚拟货币业务统一监管法案》中的立法内容。