美国预算编制与审议流程介绍

美国联邦预算的年度流程体现了行政与立法反复博弈、合作的过程。

按照法 律规定，联邦政府财政年度从每年 10 月 1 日开始，到次年 9 月 30 日结束。为在 新财年开始前通过预算，政府各部门和国会需要提前数月展开协作。1）总统提交预算案（预算编制阶段）：联邦预算程序通常以总统提交下一财年的预算请求开启。根据法律要求，总统应于每年 2 月的第一个星期一向 国会递交预算案。在此之前，行政部门已进行耗时约半年的编制工作，各 联邦机构按照政府战略目标准备详细的经费需求，向总统直属的管理和预 算办公室（OMB）申报。OMB 审核平衡各方请求后，形成总统的总体预 算方案，其中包含对各部门项目的拨款建议、未来收支预测以及总统倡议 的新政策（含税制调整等）。预算案交国会后由国会印刷公布，作为立法 审议的基础。需要注意的是，总统预算案本质上是政策愿景和优先事项的 声明，并不具法律约束力。

2）国会制定预算决议（预算审议框架阶段）：国会在收到总统预算后，会着 手制定当年的预算决议，为立法审查提供顶层指引。首先，众议院和参议 院的预算委员会分别参考总统建议和经济形势，起草各自的预算决议草案。 预算决议主要确定联邦政府在新财年的总体支出上限、收入目标、赤字或 盈余水平，以及分领域（功能分类）的支出指标。它并不细化到具体项目， 但为之后拨款划定了总额度范围。两院预算委员会报告决议草案后，由全 院表决通过各自版本，然后通过两院协商会议协调差异，形成统一的联合 预算决议文本，再分别由众参两院表决通过。理论上，预算决议应在 4 月 15 日前通过，以指导后续拨款立法。预算决议是一种国会内部决议，不 需要总统签署，不具有法律强制力，但国会通常自我遵守其中确定的财政 框架。然而在政治现实中，制定预算决议常遇阻延迟。在过去几十年里， 国会鲜少按时完成这一步骤，经常超期甚至直接跳过。若两院无法就决议 达成一致，则可能采用“视同决议”（deeming resolution）或通过特别立 法（如 2023 年通过债务上限协议取代预算决议）来暂定支出水平。预算 决议阶段是总统与国会博弈的第一次碰撞。国会可以选择部分采纳、修改 甚至无视总统预算中的建议。如果总统政党在国会占据多数，决议往往与 总统目标较一致；反之，则可能出现完全不同的财政方向。一旦预算决议 通过，它将为接下来的拨款和税收立法设定了游戏规则。

3）拨款法案的提出与通过（预算细化阶段）：有了预算决议提供的总额框架， 国会便进入具体拨款立法过程。国会两院各自的拨款委员会承担主要责任， 下设 12 个常设拨款小组委员会，对应联邦政府不同职能领域（如国防、 农业、交通、教育等）。按照分工，每个小组委员会审查相关部门的预算 需求，召开听证会质询机构官员，并参考预算决议分配的额度起草相应的 拨款法案。拨款法案规定了对特定政府机构或项目的预算授权额度，通常 仅适用于即将到来的财年。各小组委员会通过表决将法案提交全体拨款委 员会审议修正，再由拨款委员会提交全院表决。根据惯例，众议院先行审 议拨款法案，然后送交参议院审议。参议院可通过修正案调整众院版本， 如有出入再经双方协商达成统一文本。国会需分别通过全部 12 项拨款法 案，涵盖政府各领域的可支配支出。此过程工作量巨大，通常从每年 5 月 开始密集进行，要求在 9 月前完成全部拨款立法。与此同时，授权法案也 在推进，用以批准或延长各项政府计划的法律权限，特别是涉及强制性支 出的项目。如果预算决议包含调整税收或强制性支出的指示，国会可能启 动预算和解程序——相关的税法或社会保障调整由授权委员会提出立法， 在简化程序下表决通过，以使财政收入和强制支出符合预算决议目标。和 解法案只需简单多数即可通过参议院（不受阻挠议事限制），因此成为多 数党推进预算优先事项的有力工具。但总体上，拨款法案的通过仍是年度预算的重头戏，各利益相关者围绕具体支出项目展开游说和妥协。例如， 国会议员会争取将本地区项目纳入拨款（所谓“添条款”，以往常见但近 期有所限制），总统和行政部门则通过与关键议员沟通影响拨款方向。在 这一阶段，总统虽然无正式权力，但会通过 OMB 与各委员会保持联系， 表达行政立场，并暗示哪些法案可能会被签署或否决，从而影响国会抉择。

4）总统签署与生效执行（预算批准阶段）：当国会通过所有拨款法案后，这 些法案送交总统审阅。根据法律，总统可以签署法案使其成为法律，或者 行使否决权退回国会。通常情况下，总统会签署绝大多数拨款法案，使新 财年预算按时生效。只有在涉及重大政策分歧时，总统才会威胁或动用否 决。总统的否决可被国会以三分之二多数票推翻，但这种情形少见，实际 预算谈判往往在早前阶段已达成相对妥协的结果。当总统签署最后一笔拨 款法案后，联邦预算全部法律程序完成，进入执行阶段。新财年自 10 月 1 日起各机构按法定拨款获取资金，开始执行相应项目。总统通过 OMB 向各部门下达经批准的预算权限，并在执行中确保不超预算、资金按用途 使用（OMB 和财政部共同监控资金流）。在执行过程中，如果需要小范围 调整，行政部门可以在法律授权下进行经常性拨款转移或向国会申请追加 /重新分配，但大体须遵循已批准的预算框架。可以说，在签署拨款法案这 一最终环节，国会和总统的博弈达到平衡，总统保留否决作为最后手段， 国会则凭借妥协方案赢得总统签名，从而共同完成预算立法。

5）特别情况下的权宜措施：理想状态下，以上步骤应在新财年开始前全部完 成。然而现实中，美国预算流程经常延宕，出现预算无法按时通过的情况。 为避免政府因无经费而停摆，国会通常会采用持续决议（CR，Continuing Resolution）作为临时措施。持续决议是一种短期拨款法案，在正式预算 未决时按上一年度水平为政府提供临时资金。自1998财年至2022财年， 国会每年平均通过约 5 项持续决议来争取额外时间。如果持续决议也未 能及时通过，就会出现部分联邦政府关门的局面，即非核心部门停止运作， 直到拨款立法到位。 综上，美国联邦预算编制和审议程序复杂而制度化，既有明确法律时程又充 满政治博弈。从总统提交预算到国会通过决议、拨款法案，再到总统签署，各步骤 都体现着双方权力的此消彼长和合作妥协。