如何看待美国联邦预算演化过程？

联邦预算的演化就是一部漫长的关于两个政治分支为争夺对资金的控制 而相互竞争的历史。

1. 1789-1921 年：立法统治

宪法赋予国会征税的权利，并且规定资金只能按照法律制定的拨款来开支。 它既没有规定这些权利将如何实施，也没有规定要有一个联邦预算或为总统规定 在国家财政事务中的角色（除了规定总统签署或否决国会通过法案的权利）。因此 在这个时期，国会对“钱包”具有绝对的控制权。国会不仅限制支出总额，它还通 过制定详细的拨款，限制支出的每一个科目，其中包括了财政部长办公室的火柴、 文具、打印、租金以及其他零星支出，财政部几个办公室的木柴和蜡烛支出等。 虽然宪法未规定任何具体的预算结果，但在当时，每年支出不能超过收入的 观点被广泛接受。因此在 1789 年-1921 年这段时期内，大约 2/3 的时间基本达到 预算平衡。仅在战争时期联邦的支出激增，从而导致一定的赤字。但这些赤字的 规模很小并且周期很短，在战争结束以后可以很快的恢复预算平衡。

尽管早期美国联邦政府在收入与支出审批上缺乏统一的总统预算系统，但通 过国会各专门委员会的“分裂式”拨款程序，财政运作仍得以维持。然而，联邦支 出分裂的增加带来了大量的财政赤字。在 1894 年至 1910 年的这 11 年中，支出 都超过了收入。为弥补赤字，1894 年起陆续引入全国性所得税并于 1913 年获宪 法批准，但真正的转折在于 1921 年《预算与会计法》的通过。

2. 1921-1974 年：总统支配

1921 年，《预算与会计法》的出台标志着美国预算国家初步形成。法案第一 次以法律的形式赋予总统预算编制权。除此以外，该法案还创建了预算局（1970 年被重命名为管理与预算局（OMB）），帮助总统确定拟申请的数额。 虽然 1921 年法案没有要求平衡预算，但因为国会在制定决策前会先审议总 统申请，所以总统预算相比于部门直接对额外资金开展游说，将以更遵守纪律、 更协调的方式进行。有了白宫对各部门支出的严格限制，国会就可以提供更少的 拨款，进而使政府账簿平衡。 数据方面，在总统预算的早期确实取得了立竿见影的成功。在 20 世纪 20 年 代，美国在税收减少的同时，支出和公共债务也下降了。在整个 20 年代，总统热 衷于扮演预算控制者的角色，严厉的控制着机构的支出，要求提高效率，并且坚 决主张各部门要在少于或不多于上年度资金的情况下工作。 大萧条和罗斯福新政：美国联邦财政迎来了一场前所未有的扩张。1929 年大 萧条前夕，联邦支出仅占 GDP 约 3%，到二战前夕已攀升至 10%，并在整个 30 年代出现持续赤字；二战期间，国会将个人所得税转变为“大众税”，最高边际税 率一度达到应纳税收入的 91%，并建立薪资预提税制，使联邦收入从 1939 年到 1945 年飙升至五倍。战后，虽然偶有减税，国会却保留了战争期间的高税基和高 税率政策，并将额外收入用于政府规模的永久性扩张，以致 20 世纪 50 年代联邦 支出平均占 GDP 的 18%。在这一新格局中，总统的预算角色亦由单纯执行者转 变为项目规划者，自 50 年代起，总统除编制年度预算外，还常随附立法计划，通 过对收入、借款和增税的综合权衡，主导国会议程并借助媒体推动预算提案，国 会则大体上配合增加授权，形成了“帝王总统”时代的预算主导模式。这轮扩张在 1964 年和 1965 年通过的伟大社会立法中达到顶点。

越南战争和权利性项目的增长使得总统的领导权以及预算工具的充分性受到 挑战。人民对越战的厌倦导致他们对预算赤字的态度发生了反转。许多美国人不 再认为赤字支出是一种为军事行动融资的适当手段。更糟糕的是，在战争结束以 后，联邦支出并没有减少，预算也没有恢复平衡。

3. 1974-2000 年：预算冲突

在受到对预算失控的担心，以及对总统领导权抵制的刺激以后，1974 年《国 会预算与截留控制法》应运而生，标志着联邦预算制度由“行政主导”进入“立 法主导/协同”的新阶段。该法最重要的贡献是在国会内部建立了完整的预算决策 流程，即每年通过预算决议为当年财政收支制定总体框架和目标。 预算决议由国会两院共同通过（属于国会内部决议，总统无需签署），通常在 每年 4 月 15 日前定案，用以确定下一财年的预算总收入、总支出、赤字(或盈余) 目标以及主要功能领域的支出分额。这一制度使国会可以在审议具体拨款法案之 前先站在全局角度设定财政纪律和优先事项，从而协调众多单项立法对整体预算 的影响。该法还相应地设立了众议院和参议院预算委员会，专责起草和监督预算 决议执行，并正式成立了国会预算办公室(CBO)作为技术支撑，向国会提供独立的 经济预测、预算分析。此外，该法的另一重大内容是限制总统滥用“扣留支出” (Impoundment)的行为。此前，尼克松总统时期以行政权力拒绝执行部分国会已拨 款项目，引发争议。1974 年法案通过“截留控制”条款，规定总统如果想暂缓或 取消支出必须通知国会并取得同意，否则相应资金应按立法拨款执行。这一机制 重新强化了国会对拨款执行的掌控，被视为国会夺回“钱袋子”主导权的重要里 程碑。 这样的体系在某种程度下扩大了总统和国会之间的预算冲突。总统和国会都 有自己的预算，并且均无权对对方的所作所为指手画脚。双方会在重大的政策问 题上争执，从而导致了预算冲突扩大。在 20 世纪 80 年代，预算冲突通常是通过 增加赤字的方式解决的。在 1982 财年以前，赤字的最高峰是 790 亿美元（1981 财年）；1982 财年之后的 12 年间，最小的赤字规模是 1500 亿美元（1987 财年）。

为解决高企的联邦通胀，国会和总统开始尝试立法设定赤字目标。1985 年的 《平衡预算与紧急赤字控制法》（Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act，也称“格雷姆-鲁德曼-霍林斯法案”）即规定逐年递减的联邦赤字上限，计划 于 1991 财年实现预算平衡。为确保执行，该法引入自动扣减机制：如果预计赤字 超标，则对大部分可支配支出项目按比例自动削减，以强制将赤字拉回目标以内。 然而，由于经济波动和政策调整，硬性赤字目标难以实现，1985 年法案数度修订。 随后 1990 年的《预算执行法》(Budget Enforcement Act, BEA)取代了固定赤字目 标的做法，转而引入支出上限和“有增必有减”(PAYGO)规则。具体而言，1990 年法将联邦可支配支出（由年度拨款决定的支出）分为若干类别，设定各类别多 年期支出上限，超出上限则触发自动扣减；同时对强制性支出和税收立法实施 PAYGO 约束，要求任何提高支出或减税的立法必须通过削减其他支出或增税来抵 消，否则超出的赤字部分将在年底通过自动扣减强制平衡。BEA 机制在 1990 年 代初至中期运行良好，与经济繁荣共同促成了联邦赤字的大幅下降并一度出现盈 余。为延续这一框架，国会于 1997 年再次延长了 BEA 的有效期。然而，在 2002 财年后，国会未能就继续延长支出 caps 和 PAYGO 达成一致，相关机制失效。

4. 21 世纪：从预算控制到债限政治化

进入 21 世纪以来，美国联邦财政制度逐步经历了从规则驱动的“预算控制” 机制向政治交易主导的“债限政治化”演变。早期的《PAYGO 法案》和《预算控 制法》尝试通过设定支出上限和自动封存机制来建立制度性财政约束，但随着经 济周期变化、政策弹性需求上升，以及党派分歧加剧，这些机制逐渐失效或被立 法豁免。进入 2020 年后，预算与债务管理越来越依赖总统与国会之间的政治协 商。

2023 年：债务上限僵局与《财政责任法案》。背景：2022 年中期选举后，美国出现典型的分裂政府局面：民主党仍掌控白 宫和参议院，但共和党夺回了众议院。这使得国会提高债务上限的流程变得复杂。 美国联邦债务上限于 2021 年 12 月由国会暂时提高了 2.5 万亿美元，但到了 2023 年初联邦债务再次面临触及上限的风险。2023 年 1 月 19 日，美国债务总额达到 法定上限，财政部开始动用“非常措施”继续偿付政府义务，这最迟将在夏初耗 尽。新任众议长凯文·麦卡锡和众议院共和党议员明确表示，不会在没有削减支 出的情况下同意提高债务上限，将此作为与拜登政府谈判联邦预算的筹码。 债务上限逼近（2023 年 1–4 月）： 财政部在 1 月宣布美国已接近法定债务 上限并于 1 月 19 日开始启用非常措施，估计这些措施最多可支撑到 6 月初。拜 登总统最初要求国会不附加任何条件地提高债务上限（即通过“纯净”的债限法 案），拒绝将其与预算削减捆绑，2 月仅与麦卡锡会面一次僵持不下。随着违约期 限逐步逼近，众议院共和党于 4 月底采取行动，以展示其立场并向白宫施压。 众议院通过强硬提案（2023 年 4 月）： 2023 年 4 月 26 日，众议院共和党 凭借微弱多数通过了名为《限制-储蓄-增长法案》（Limit, Save, Grow Act, H.R.2811） 的债限法案。该法案提出将债务上限提高约 1.5 万亿美元（或延长举债至 2024 年 3 月，以先到者为准），同时将多数联邦可自由支配支出拉回至 2022 财年水平并 将未来年度支出增幅限制在 1%。法案还包含一系列共和党的政策诉求，例如放松 能源项目许可、撤销尚未动用的疫情纾困资金、提前结束学生贷款偿还宽缓期、 限制拜登政府推出的学生债务减免，以及强化联邦粮食券等福利项目的工作要求 等。为确保党内通过，麦卡锡为争取中西部和保守派议员支持，在最后关头删除 了原本要废除生物燃料税收抵免的条款、加严了部分福利的附加条件。最终，该 法案在众议院以 217 票对 215 票获得通过。虽然此提案注定在民主党控制的参议 院无法通过，但共和党人视其为谈判起点，意图“把麦卡锡送上与拜登谈判桌”。

两党谈判与违约倒计时（2023 年 5 月）： 面对迫近的 X 日（财政部警告若不 提高债限将于 6 月 5 日出现联邦违约），拜登政府在 5 月初开始改变态度，同意与共和党展开正式谈判。双方组建了工作团队反复磋商预算细节。谈判焦点包括： 未来两年联邦支出总额上限、未动用的新冠救济资金处置、对低收入援助项目附 加工勤要求、能源项目许可改革，以及是否调整税收政策等。经过数周密集讨论， 5 月 27 日白宫和众议院共和党谈判代表宣布达成原则性协议。 《财政责任法案》出台及通过（2023 年 5 月下旬–6 月初）：在双方达成协 议后，迅速将条款细化成法案文本，即《财政责任法案》（Fiscal Responsibility Act, 2023）。该法案于 5 月 31 日晚在众议院表决通过，获得 314 票赞成、117 票反对。 众议长麦卡锡面对部分保守派不满，称“执政责任”需要妥协，并强调在总统不愿 谈判且民主党控制参议院的情况下已经尽力争取共和党诉求。参议院随即于 6 月 1 日晚以 63 票对 36 票通过该法案。随后拜登于 6 月 3 日签署法案，使其在最后 期限前正式生效，成功避免了联邦债务违约。 到如今，民主党和共和党攻守易势，在特朗普回归后也面临着债务上限难题， 新一轮的政治博弈再度开启。我们认为债限政治化的核心在于：赤字管理不再依 靠预设规则，而是成为政党博弈的筹码。债务上限作为支付授权的技术性工具， 但如今却被频繁用作推动财政议程的政治杠杆。总统虽仍拥有预算案主导权，但 必须在国会中面临越来越细碎且不稳定的派别动态，而“债限危机”反复上演，则 更突显制度性失灵。