中国供应链安全总量及行业层面政策梳理

制造业是国民经济基础，高端装备制造关系国家战略安全。

一、总量层面政策

1.总体战略与指导思想

2012 年党的十八大以来，中央政府在“供给侧结构性改革”、“双循环”战略背景下相继出台多项综合 性政策，以提升产业链供应链韧性和安全水平。 2017 年，国务院印发《关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》，提出以信息化、标准化、信用体 系和人才培养为支撑，创新供应链新技术、新模式。意见强调推进农业、制造、流通、金融、绿色以及全球 供应链建设 6 大重点任务，提高全球供应链安全水平。此文件为产业链供应链各环节的协同创新提供了制度 基础，促进多部门多领域的统筹布局。此后，中央经济工作会议、五年规划和专项改革文件频频指出要强化 产业链供应链安全。 2020 年 3 月，工业和信息化部办公厅印发《关于开展产业链固链行动推动产业链协同复工复产的通知》 指出，聚焦重点产业链，以龙头企业带动上下游配套，打通复产“堵点”，落实复工支持政策，加快产业链 协同复工复产，维护上下游供应链稳定。《通知》有效发挥了龙头企业的牵引作用，强化了产业链各环节的 联动复苏能力。

2022 年商务部等 8 单位关于印发《全国供应链创新与应用示范创建工作规范》，再次强调“建立供应链 安全评估和预警体系，提高风险动态监测、实时预警能力”；分行业做好供应链战略设计和精准施策，形成 安全可靠的产业链供应链。该规范推动了风险管理标准化，为供应链安全提供了制度化预警和应对机制。 2024 年党的二十届三中全会 审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调“健全提升产业链供应链 韧性和安全水平制度”，并作出了系统全面部署，要求加强重点产业链体制机制建设，推进技术攻关和成果 应用，建立安全风险评估与应对机制，加快完善国家储备体系。各级政府亦推出配套措施，如组建纾困基金、 实施关键零部件国产替代项目、金融机构提供供应链融资支持等，通过财政补贴、税收减免、信贷扶持等多 种手段提升产业链整体稳定性和自主可控能力。

2.财政支持政策

（1）税收优惠政策。2017 年国家税务总局《关于实施高新技术企业所得税优惠政策有关问题的公告》明确企业获得高新技术 企业资格后，自高新技术企业证书注明的发证时间所在年度起申报享受税收优惠，并按规定向主管税务机关 办理备案手续。此举通过降低税负成本，鼓励技术创新企业在供应链关键领域深耕发展，为高端产业链构建 提供税收支撑。 2021 年 4 月，财政部《关于明确先进制造业增值税期末留抵退税政策的公告》提到，为进一步促进先进 制造业高质量发展，符合条件的先进制造业纳税人可以在纳税申报期向主管税务机关申请退还增量留抵税额，并明确允许退还的增量留抵税额=增量留抵税额×进项构成比例。该政策有效缓解了制造业企业的流动性压力， 增强了供应链上下游企业的资金周转能力。 2023 年 3 月，财政部、税务总局《关于进一步完善研发费用税前加计扣除政策的公告》为进一步激励企 业加大研发投入，更好地支持科技创新，明确企业开展研发活动中实际发生的研发费用，未形成无形资产计 入当期损益的，在按规定据实扣除的基础上，自 2023 年 1 月 1 日起，再按照实际发生额的 100%在税前加计 扣除；形成无形资产的，自 2023 年 1 月 1 日起，按照无形资产成本的 200%在税前摊销。此措施导向企业持 续技术攻关，为产业链升级提供源头创新动力。

（2）财政资金支持。2022 年 8 月，工业和信息化部办公厅、财政部发布《关于开展财政支持中小企业数字化转型试点工作的 通知》，指出要通过中央财政资金支持地方开展中小企业数字化转型试点，旨在加快带动一批中小企业成长 为专精特新企业，推进产业基础高级化、产业链现代化。中央财政对完成改造目标的服务平台安排奖补资金。 每个服务平台最高奖补不超过 600 万元，按照不超过每家试点企业实际改造成本的 30%且奖补资金最高不超 过 30 万元进行测算。该通知通过财政奖补，促进链上中小企业数字化升级，夯实供应链创新基础。 2024 年 5 月，工业和信息化部、财政部、金融监管总局联合发布了《关于进一步完善首台（套）重大技 术装备首批次新材料保险补偿政策的意见》，明确政策支持范围包括加快首台（套）推广应用、加快首批次 推广应用、重点支持国家战略领域，规定财政部按规定及时分配和拨付补助资金，支持关键技术和产业链发 展。政策通过保险补偿与财政配套，降低了关键设备首批次应用风险，推动产业链核心装备国产化。 2024 年 6 月，财政部、工业和信息化部财政部《关于进一步支持专精特新中小企业高质量发展的通知》， 提到要提升专精特新中小企业补链强链作用，增强产业链配套能力。2024—2026 年，聚焦重点产业链、工业 “六基”及战略性新兴产业、未来产业领域，通过财政综合奖补方式，分三批次重点支持“小巨人”企业高 质量发展。2024 年首批先支持 1000 多家“小巨人”企业，以后年度根据实施情况进一步扩大支持范围。该 政策通过集中资源精准扶持链上重点企业，强化产业链条完整性和协同效率。该报告体现了财政资源在保障 关键技术自主可控、稳链强链中的统筹调度功能。 2025 年 3 月，财政部《关于 2024 年中央和地方预算执行情况与 2025 年中央和地方预算草案的报告》， 提到 2025 年中央本级科学技术支出安排 3981.19 亿元、增长 10%，进一步向基础研究、应用基础研究、国家 战略科技任务聚焦。引导资源向科技创新领域集中，推动关键核心技术突破，减少对国外技术的依赖，提高 产业链供应链的自主可控能力。同时中央财政增加制造业领域专项资金，2025 年安排 118.78 亿元、增长 14.5%， 推动制造业重点领域高质量发展，提升产业链供应链韧性和安全水平。

3.金融扶持政策

（1）融资和金融服务。2017 年人民银行等五部门《关于金融支持制造强国建设的指导意见》指出要进一步建立健全多元化金融 服务体系，大力推动金融产品和服务创新，加强和改进对制造强国建设的金融支持和服务。并提到要大力发 展产业链金融产品和服务。鼓励金融机构依托制造业产业链核心企业，积极开展仓单质押贷款、应收账款质 押贷款、票据贴现、保理、国际国内信用证等各种形式的产业链金融业务，有效满足产业链上下游企业的融 资需求。该意见从机制创新层面推动了金融资源更精准嵌入产业链流通环节。 2023 年 7 月，工业和信息化部等五部门《关于开展“一链一策一批”中小微企业融资促进行动的通知》， 要求各地需选择重点产业链构建融资促进生态，建立企业与金融机构对接机制，深入调研收集企业信息以缓解信息不对称，优化授信、增信、上市培育、股权投资等策略，丰富综合服务策略支持多样化融资需求，同 时强化组织协调、政策协同和培训服务等保障措施，以推动中小微企业融资促进工作走深走实。该通知优化 了产业链中小企业融资匹配机制，增强了供应链协同弹性。 2023 年 12 月，工业和信息化部等八部门联发《关于加快传统制造业转型升级的指导意见》，明确提出 充分利用现有相关再贷款，为符合条件的传统制造业转型升级重点项目提供优惠利率资金支持。发挥国家产 融合作平台、工业企业技术改造升级导向计划等政策作用，引导银行机构按照市场化、法治化原则加大对传 统制造业转型升级的信贷支持，优化相关金融产品和服务。鼓励产业投资基金加大传统制造业股权投资支持 力度。发挥多层次资本市场作用，支持符合条件的传统制造业企业通过股票、债券等多种融资方式进行技术 改造或加大研发投入，通过并购重组实现转型升级。该指导意见聚焦传统制造环节，推动其在产业链中的技 术迭代与价值提升。 2024 年 7 月，财政部会同科技部等四部门印发《关于实施支持科技创新专项担保计划的通知》，着力解 决科技创新类中小企业因缺少有效抵质押物而面临的融资难题，加大对这类企业的贷款和担保支持力度，重 点支持专精特新“小巨人”企业、专精特新中小企业、创新型中小企业等，促进产业链供应链创新发展。该 通知提高了科技型企业融资可得性，有利于推动高附加值链条环节培育。

（2）供应链金融发展。2020 年 9 月，中国人民银行等八部门出台《关于规范发展供应链金融 支持供应链产业链稳定循环和优 化升级的意见》（以下简称《意见》），提出 23 条政策要求和措施，稳步推进供应链金融规范发展和创新。 《意见》明确供应链金融内涵，支持在真实交易背景下为产业链上下游提供金融服务，打通中小微企业融资 “堵点”，以降低企业融资成本，保证资金在产业链中顺畅循环和供应链完整稳定。 2025 年 4 月，中国人民银行等部门再次出台《关于规范供应链金融业务引导供应链信息服务机构更好服 务中小企业融资的通知》，指出要规范供应链金融业务发展，引导信息服务机构为中小企业提供融资支持， 完善供应链风险评估体系，以优化中小企业融资环境，增强产业链供应链韧性与竞争力。

二、行业层面政策

1.高端装备制造行业

制造业是国民经济基础，高端装备制造关系国家战略安全。2015 年国务院印发《中国制造 2025》提出推 进制造业创新升级和“补短板”工程，强调围绕产业链部署创新链、突破关键核心技术、完善产业链条。20 23 年 7 月工业和信息化部等 5 部门印发《制造业可靠性提升实施意见——加快提升重点行业关键产品可靠性 水平》，针对机械、电子、汽车行业实施“可靠性倍增工程”，提高精密零部件、关键材料与核心软件可靠 性，强调通过提高核心部件可靠性“增强产业链供应链韧性”。2023 年 8 月，工业和信息化部等七部门关于 印发《机械行业稳增长工作方案（2023—2024 年）》明确提出到 2024 年要“产业链供应链韧性和安全水平 持续提升”，并启动强链补链行动，提升工业母机、仪器仪表、智能制造等关键领域技术能力。各级政府还支持制造业向中西部地区有序转移，分散风险。这些政策着力在关键核心技术攻关、产业基础再造、重大装 备项目等方面强化支持，以填补产业链短板，提升供应链稳定性和竞争力。

2.汽车行业

汽车行业是现代制造业体系中的支柱产业之一，具有产业链条长、带动能力强、技术集成度高等特点， 对推动高端制造发展、促进消费升级和稳定工业增长具有重要意义。2023 年 8 月，工业和信息化部等七部门 《关于印发汽车行业稳增长工作方案（2023—2024 年）的通知》，为汽车产业链提供政策支持，保障该重要 产业链的稳定发展。发挥产业链供应链畅通协调平台作用，引导上下游企业加强供需对接和深度合作，形成 战略联盟、签订长单、技术合作等长效机制稳定供给。组织开展大企业“发榜”中小企业“揭榜”工作，推 动形成大中小企业协同创新合力。组织开展“1+N”制造业转移发展对接活动，提升产业链供应链韧性和安 全水平。建立健全汽车产业链供应链安全监测评估公共服务平台，动态监测链上企业供应变化趋势，及早识 别供应链安全风险。

3.电子信息行业

电子信息制造业是战略性、先导性产业，产业链条长、节点多，对工业经济稳增长和国家安全至关重要。 2023 年 8 月，国务院印发的《电子信息制造业稳增长行动方案（2023—2024 年）》提出，“提升产业链供应 链韧性和安全水平”，强化产业链现代化建设。计划聚焦集成电路、新型显示、服务器、光伏等领域，通过 补链延链、升级传统产业，推动上下游贯通发展，实现供应链稳定。政策还要求落实促进光伏和锂电等产业 链协同发展的通知，强化光伏、锂电上下游对接、建设统一大市场。在支持方面，加快重大项目建设，包括 集成电路、5G 通信设备、智能硬件、锂电等领域扩产；并通过税收优惠等方式提升芯片、显示等高端元器件 供给能力。此外，工业和信息化部等七部门关于印发《机械行业稳增长工作方案（2023—2024 年）》指出在 电子信息行业实施“供应链风险预警与智能管控”，构建韧性强、弹性大的供应体系。总体来看，电子信息 产业政策通过推动关键技术自主创新、支持龙头企业带动上下游、中小企业融通发展等措施，增强了产业链 基础并提升产业竞争力。

4.新材料行业

新材料是产业基础的重要组成部分。2021 年 12 月工信部等三部委印发《“十四五”原材料工业发展规 划》将新材料纳入原材料工业范畴，部署了新材料创新发展工程和“补链强链”工程。通过创新工程，鼓励 突破高端合金、电子化学材料、生物可降解材料等重点品种；通过补链工程，加强协同攻关、拓展配套渠道、 建立信息共享平台，突破关键材料“卡脖子”瓶颈。该规划指出要推进石化、钢铁、有色、建材等传统行业 技术改造升级，优化原材料布局，兼顾资源节约和环保。例如，在碳纤维、新型光电功能材料、先进陶瓷等 领域，加大研发与产业化力度。政策还强化战略资源安全保障和低碳制造，支持通过基地建设和循环利用提 升资源可控性。总体看，新材料政策着重布局前沿材料技术，完善产业生态，旨在构建完整有韧性的材料供 应链，提高产业链竞争力。

5.生物医药行业

生物医药关乎人民健康和国家安全。2021 年 12 月，国家发展改革委《“十四五”生物经济发展规划》 强调建立健全生物产业体系，使产业链供应链更加协调稳定。规划提出发展面向健康需求的生物医药产业， 如基因测序、生物育种和生物制药等，提升原始创新能力，并加强药品和医疗器械审批效率。提出要“增强 生物医药高端产品及设备供应链保障水平”，支持疫苗、先进诊疗设备等领域的发展，有力支撑疫情防控和应对老龄化。国家鼓励大企业开放创新资源，与中小企业协同攻关，形成产业生态。此外，通过“重大新药 创制专项”和中医药发展规划等政策，增强关键药物和生物材料的研发和生产能力。总体而言，生物医药政 策通过全链条支持创新和产业协同推进，提高产业链自给率和竞争力，确保医疗卫生物资供应充足。

6.能源行业

能源安全是经济社会的基础性保障。2024 年 8 月，国务院新闻办公室发布《中国能源转型白皮书》，提 出坚持能源安全新战略，加快关键核心技术攻关，推动能源产业链与创新链协同发展。政策强调多元化能源 供给，包括提升非化石能源比重、推进石油天然气勘探开发和设施升级、构建现代能源体系。在安全保障方 面，推动完善石油、天然气、煤炭、电力等能源产供储销体系，建设国家战略油气储备和管网互联互通，加 强煤炭保供和电网调度，以夯实粮食、能源、矿产等战略物资的稳定供应能力。同时，中国积极参与国际能 源合作，反对“脱钩断链”等保护主义，致力于维护全球能源产业链供应链的稳定畅通。在新能源领域，政 策鼓励发展风电光伏、水电、核电等，并加大技术投入与成本控制，培育清洁能源新增长点。通过这些举措， 能源产业政策旨在提高能源系统韧性和创新力，为经济可持续发展提供稳固支撑。

7.农业与粮食行业

粮食安全是国家安全的重要基石。国家发展改革委指出，要“牢牢把住粮食安全主动权，坚持以我为主、 立足国内、确保产能”，强调在复杂环境下应坚持科技支撑、合理进口并用。《中华人民共和国粮食安全保 障法》（2021）进一步明确保障粮食供给的法律责任。国家实施耕地质量提升、高标准农田建设等工程，提 高粮食产能和抗风险能力。此外，强调完善农产品生产、储备和流通体系，实施粮食最低收购价和粮食储备 轮换制度，夯实“藏粮于地、藏粮于技”基础。在农业产业链方面，支持种业、生猪、蔬菜等领域发展，培 育现代农业产业集群，并推进农业数字化、智慧农业，构建农村产业融合发展格局。总体来看，农业政策通 过科技创新和制度保障，提升农产品供给能力和质量安全，增强农业产业链的稳定性和竞争力。